Основы конституционного права государств Балтии
Государства Балтии представлены тремя независимыми республиками - Эстонией, Латвией и Литвой, ранее входившими в состав СССР. Несмотря на то, что многими субъектами международного права, в том числе и Россией, страны Балтии рассматривались как вновь образованные государства, сами прибалтийские республики при обретении независимости определили себя в качестве продолжателей государств, аннексированных СССР в 1940 году, включая пусть и частичное, но восстановление действия довоенных конституций.
Так, ныне действующая Конституция Эстонской Республики, принятая на референдуме 28 июня 1992 года, в преамбуле содержит отсылку к статье 1 Конституции Эстонии 1938 года.
Конституционная история Латвийской республики насчитывает пять периодов, в течение каждого из которых действовала своя конституция. Формально первыми такими документами были Конституция советской Латвии 1919 года и временная Конституция 1920 года. Разработка «полноценной» Конституции Латвийской Республики (лат. Latvijas Republikas Satverseme), называемой в Латвии Сатверсме, была поручена Конституционному собранию, представившему результаты своей работы 20 сентября 1921 года. Первая часть основного закона Латвии была принята 15 февраля 1922 года, тогда как вторая часть 5 апреля 1922 года была отклонена. 20 июня 1922 года был принят закон, согласно которому новая конституция вступала в силу без второй части в полдень 7 ноября 1922 года. В основу Сатверсме Латвии была положена Веймарская конституция Германии 1919 года, считавшаяся на тот период времени одной из наиболее прогрессивных демократических конституций. 15 мая 1934 года в результате переворота, осуществленного премьер-министром Карлисом Ульманисом, действие Конституции Латвии 1922 года было частично отменено.
После включения Латвии в состав СССР в 1940 году была принята Конституция Латвийской ССР, выполненная на базе основного закона СССР 1936 года, которая в 1978 году в связи с принятием Конституции СССР 1977 года, была заменена на новую Конституцию.
4 мая 1990 года Верховный Совет Латвийской ССР провозгласил восстановление независимости Латвийской Республики и возобновление действия статьей 1, 2, 3 и 6 Конституции 1922 года. Более трех лет (с мая 1990 года по июль 1993 года) в Латвии применялись положения как Сатверсме 1922 года, так и советской Конституции Латвийской ССР 1978 года. Действие Конституции 1922 года в полном объеме было восстановлено 6 июля 1993 года после избрания Сейма пятого созыва. В дальнейшем в текст Конституции неоднократно вносились изменения, так, например, в 1998 году в нее была инкорпорирована глава о правах человека. Конституция Латвии 1922 года состоит из 116 статей (с учетом исключенной в мае 2007 года статьи 81), объединенных в 8 глав (разделов). Стоит отметить, что Латвия - единственная из постсоциалистических государств, восстановившая в полном объеме действие прежней Конституции (1922 года).
Конституция Литовской Республики, принятая всенародным референдумом 25 октября 1992 года, указывает в преамбуле, что правовой фундамент государства основан на Литовских статутах и предшествующих Конституциях Литовской Республики. В Литве действовало несколько как временных, так и постоянных конституций, принимавшихся различными органами власти. Временные Конституции Литвы принимались в 1918, 1919 и 1920 годах. Первая постоянная Конституция была принята Учредительным Сеймом Литвы 1 августа 1922 года, однако в результате декабрьского военного переворота 1926 года, роспуска Сейма и прихода к власти Антанаса Сметоны, избранного президентом Литвы, ее действие было прекращено. Следующая Конституция Литвы была принята в 1928 году, которая затем была заменена Конституцией 1938 года.
После образования в июле 1940 года Литовской Советской Социалистической Республики и ее присоединения в августе того же года к СССР, 25 августа 1940 года была утверждена Конституция Литовской ССР, составленная на основе Конституции СССР 1936 года. На смену ей через 38 лет была принята Конституция 1978 года, ставшая в истории Литвы последней советской конституцией. В марте 1990 года Верховный совет Литвы после принятия Акта о восстановлении независимости Литовского государства отменил Конституцию Литовской ССР и восстановил специальным законом Конституцию Литвы 1938 года, после чего для согласования положений последней с новой фактически сложившейся ситуацией 11 марта 1990 года был принят Временный Основной закон Литовской Республики.
Основы конституционного строя
Конституция Эстонии устанавливает, что Эстонская Республика является самостоятельной и независимой демократической республикой, в которой носителем верховной власти является народ.
Развивая принципы демократизма и народовластия, закрепленные в статье 1, Конституция Эстонии содержит специальную главу о народе Эстонии, в которой говорится об осуществлении им верховной государственной власти, реализуемой через выборы в эстонский парламент - Рийгикогу, - а также путем проведения референдума.
Глава 1 Конституции Латвийской Республики, содержит общие положения, устанавливающие основы конституционного строя Латвии. Так, Латвия объявляется независимой демократической республикой, в которой суверенная власть принадлежит латышскому народу.
Помимо этого, в Конституции содержатся нормы, посвященные территориальному описанию, государственной символике и языку Латвийской Республики.
Провозглашая Литву независимой демократической республикой, Конституция в статье 2 вполне традиционно формулирует принцип народного суверенитета: «Суверенитет принадлежит народу», который осуществляет свою власть непосредственно или через представителей, избранных демократическим путем (статья 4). Глава «Литовское государство», состоящая из 17 статей, также содержит нормы о гражданстве Литовской Республики, государственном языке и территории Литовского государства, приводит характеристики государственного герба и флага, обозначает столицу Литовской Республики - город Вильнюс.
Государственно-территориальное устройство
В отличие от Российской Федерации, являющейся федеративным государством, все страны Балтии относятся к числу унитарных государств.
Так, статья 2 Конституции Эстонии, посвященная государственному устройству, устанавливает, что Эстония единое государство, административно-территориальное деление которого составляют 15 уездов (маакондов).
Латвийская Конституция форму государственного устройства прямо не закрепляет, указывая лишь, что территорию латвийского государства, в пределах, установленных международными договорами, составляют земли Видземе, Латгале, Курземе и Земгале (статья 3).
Статья 11 Конституции Литвы закрепляет, что административные единицы территории Литовского государства и их границы устанавливаются законом, который, в свою очередь, выделяет на территории Литвы 10 областей (уездов).
Несмотря на то, что русскоговорящее население является крупнейшим национальным меньшинством, в странах Балтии этнические, в том числе национально-культурные автономии, не создаются.
Основы правового статуса человека и гражданина
Конституция государства как акт, обладающий высшей юридической силой, закрепляет основные права и свободы человека и гражданина в самых различных сферах общественной жизни.
Глава 2 Конституции Эстонии содержит обширный перечень прав и свобод различного характера и содержания, к числу которых относятся право на жизнь (статья 16), свободную самореализацию (статья 19), свободу и неприкосновенность личности (статья 20), свободный выбор рода занятий, профессии и места работы (статья 29), неприкосновенность жилища (статья 33), свободу совести и вероисповедования (статья 40), право на информацию (статья 44), на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления (статья 46) и другие.
История конституционно-правового регулирования статуса личности в Латвийской Республике весьма специфична. Еще при разработке Конституции 1922 года законопроект, подготовленный Конституционным собранием, состоял из двух частей, одна из которых была посвящена деятельности государственных институтов, тогда как вторая часть определяла права и обязанности человека и гражданина. В результате обсуждения проекта вторая часть конституции была отклонена, и 20 июня 1922 года был принят закон, согласно которому новая конституция вступала в силу 7 ноября 1922 года без второй части. После объявления в 1990 году независимости Латвийской республики и возобновлении действия Конституции 1922 года, ее текст в 1998 году был дополнен главой 8 «Основные права человека». На сегодняшней день Основной закон Латвии гарантирует широкий круг личных, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод, к числу которых отнесены право на жизнь (статья 93), свободу и неприкосновенность личности (статья 94), защиту чести и достоинства (статья 95), свободу мысли и религиозных убеждения (статья 99), свободу слова (статья 100), право на собственность (статья 105) и труд (статья 106), право на социальное обеспечение (статья 109), благоприятную окружающую среду (статья 115) и целый ряд иных.
Конституция Литвы содержит регламентацию основных прав и свобод человека и гражданина в трех самостоятельных главах. Глава «Человек и государство» посвящена личным и политическим правам, глава «Общество и государство» гарантирует социальные и культурные права граждан, а глава «Народное хозяйство и труд» содержит обширный перечень социально-экономических и трудовых прав.
Поскольку важнейшей предпосылкой приобретения человеком всех установленных законом прав и обязанностей в государстве является институт гражданства, определяемый как устойчивая правовая связь лица с данным государством в качестве полноправного субъекта всех прав и обязанностей, вопросы гражданства занимают важное место в регламентации конституционно-правового статута личности в государстве.
Как и в законодательстве большинства стран по вопросу приобретения гражданства, в странах Балтии действует принцип крови (jus sanguinis), согласно которому гражданство ребенка определяется гражданством его родителей. Конституция Эстонии в статье 8 устанавливает, что каждый ребенок имеет право на гражданство Эстонии, если хотя бы один из его родителей является гражданином Эстонии. Закон Литовской Республики от 2 декабря 2010 года «О гражданстве» устанавливает, что лица литовского происхождения (родители или дедушки и бабушки либо один из родителей или дедушка и бабушка которого являются или были литовцами), никогда не состоявшие в гражданстве Литовской Республики, имеют право на получение литовского гражданства в упрощенном порядке, не зависимо от того, в каком государстве - в Литовской Республике или другом государстве - они постоянно проживают.
Согласно законам о гражданстве Латвии и Эстонии 1994 и 1995 года, соответственно, после восстановления независимости бывших советских республик латвийское или эстонское гражданство предоставлялось только тем жителям этих стран и их потомкам, которые имели его до 1940 года. Остальные же жители для его получения должны были пройти процедуру натурализации. Лишь по прошествии нескольких лет, в том числе под давлением международных организаций, в латвийское и эстонское законодательство были внесены некоторые элементы принципа почвы (jus soli), облегчившие процедуру получения гражданства. Так, латвийский закон от 22 июля 1994 года «О гражданстве» к основным требованиям для получения гражданства в порядке натурализации относит постоянное проживание на территории Латвии не менее 5 лет, знание латышского языка, основных положений Конституции Латвийской Республики, текста гимна и истории Латвии, наличие легального источника средств к существованию.
Кроме того, в отличие от Российской Федерации, законодательство Эстонской и Латвийской Республик предусматривает наличие института лишения гражданства. Так, например, закон Эстонской Республики от 19 января 1995 года «О гражданстве» предусматривает, что распоряжением Правительства Эстонской Республики гражданства Эстонии лишается лицо (за исключением лиц, приобретших гражданство Эстонии по рождению), которое: поступило будучи гражданином Эстонии на государственную или военную службу иностранного государства без разрешения Правительства Республики; поступило на разведывательную службу или службу безопасности иностранного государства либо во владеющую оружием или военизированную, либо занимающуюся военной подготовкой организацию иностранного государства; пыталось насильственным путем изменить государственный строй Эстонии; получило или восстановило гражданство Эстонии на основании представленных им заведомо ложных сведений или в результате сознательного сокрытия обстоятельств, исключающих получение или восстановление гражданства Эстонии; имеет гражданство какого-либо другого государства, но не освобождено от гражданства Эстонии.
Высшие законодательные органы государственной власти
По форме правления страны Балтии представляют собой парламентские республики, в которых парламент формирует высшую исполнительную власть (правительство) и осуществляет парламентский контроль за ее деятельностью.
В Эстонии действует однопалатный парламент, именуемый Рийгикогу или Государственным Собранием, состоящий из 101 депутата, избираемого по пропорциональной системе на четырехлетний срок.
По объему полномочий парламент Эстонии представляет собой орган со строго определенной компетенцией. Конституция закрепляет достаточно широкий круг вопросов, относящихся к компетенции Рийгикогу: принятие законов и постановлений; решение вопроса о проведении референдума; избрание президента Республики; ратификация и денонсация международных договоров; принятие государственного бюджета и утверждение отчета о его исполнении; назначение на должность председателя Государственного суда, председателя совета Банка Эстонии, государственного контролера и канцлера юстиции, членов Государственного суда, членов совета Банка Эстонии; принятие решения о государственных займах и принятии государством на себя иных имущественных обязательств; принятие решения о выражении недоверия Правительству, премьер- министру или министру; объявление по предложению Президента военного положения, мобилизации и демобилизации и решение иных вопросов жизни государства, не отнесенных Конституцией к компетенции Президента, Правительства, других государственных органов или местных самоуправлений.
Руководство парламентом Эстонии осуществляется правлением, состоящим из председателя и двух его заместителей, которые избираются среди членов Рийгикогу. Срок его полномочий составляет один год, по истечении которого депутаты Рийгикогу избирают новое правление, организующее работу' парламента.
Высшим органом законодательной власти Латвийской Республики является однопалатный парламент - Сейм, состоящий из 100 депутатов. Его деятельность регулируется главой 2 Конституции Латвии, посвященной структуре, порядку формирования и процедурным вопросам деятельности Сейма, и главой 5, определяющей процесс законодательной деятельности Сейма. Сейм избирается, согласно статье 6 Конституции, на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования по пропорциональной системе в первую субботу октября, и срок его полномочий составляет 4 года. В Сейм может быть избран каждый полноправный гражданин Латвии, которому ко дню выборов исполнился 21 год. Депутат Сейма обладает иммунитетом от судебной, административной и дисциплинарной ответственности за голосование или мнение, высказанные им при исполнении своих обязанностей.
Основная функция Сейма - осуществление законодательной власти, помимо которой Сейм избирает Президента Латвии, дарует амнистию, утверждает и отстраняет от должности судей и государственных контролеров, выносит постановление об объявлении войны, осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Латвии.
Парламент Литовской Республики также носит наименование Сейма и состоит из одной палаты. В его состав входит 141 депутат, избираемый на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по смешанной системе (71 член по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных округах, 70 членов по пропорциональной системе с 5% общенациональным заградительным барьером). Срок полномочий Сейма составляет 4 года.
Конституция Литвы закрепляет за Сеймом широкий круг полномочий, аналогичных тем, которые выполняют высшие законодательные органы Эстонии и Латвии.
Глава государства, высшие исполнительные органы государственной власти. Взаимодействие с высшими законодательными органами государственной власти
Одной из отличительных черт парламентской республики, каковыми являются все три прибалтийские республики, является то, что при данной форме правления правительство формируется парламентом из депутатов партии, победившей на выборах, и отчитывается за свою деятельность перед ним, а не перед главой государства. Во главе правительства стоит премьер-министр, который фактически возглавляет всю систему исполнительной власти в стране. Парламент может вынести вотум недоверия как всему кабинету, так и отдельным его министрам. При этом в парламентских республиках полномочия главы государства существенно ограничены. Как правило, президент формально назначает главу правительства, имеет право на законодательную инициативу, является верховным главнокомандующим, осуществляет представительские функции.
Процедура избрания президента в парламентской республике не одинакова: в Латвии глава государства избирается парламентом простым большинством голосов депутатов; в Эстонии - парламентом, а в случае если парламент не справляется с данной задачей, специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов парламента и представителей советов местного самоуправления; в Литве - всенародным голосованием на основании всеобщего, равного и прямого избирательного права. Срок полномочий президента в Эстонии и Литве составляет 5 лет, а в Латвии равен 4 годам.
В соответствии с Конституцией Эстонии Президент Республики является главой Эстонского государства (статья 77), выполняющим функцию представления Эстонии в международных отношениях. К числу иных полномочий Президента Конституция Эстонии относит обнародование законов. Согласно статье 107 Президент обладает суспензивным правом вето, которое означает, что он вправе лишь отложить вступление закона в силу, но не может препятствовать окончательному принятию решения, если право вето будет преодолено. Если парламент Эстонии снова примет необнародованный Президентом закон без изменений, то Глава государства имеет право обратиться в Государственный суд с предложением признать закон противоречащим Конституции Эстонии. В случае, если Государственный суд не установит противоречия Конституции, то Президент Эстонской Республики должен будет закон опубликовать. Президент Эстонии назначает на должность некоторых высокопоставленных должностных лиц государства, к числу которых относятся члены Правительства, президент Банка Эстонии, дипломатические представители Эстонии; объявляет очередные и внеочередные выборы в Рийгикогу.
Роспуск Рийгикогу Президентом Республики возможен только в нескольких случаях и лишь при определенных обстоятельствах, не зависящих от воли Президента (в случае выражения парламентом вотума недоверия Правительству Республики или премьер-министру; если законопроект, вынесенный на референдум, не получит большинство голосов «за»; в случае, если парламент в течение 2 месяцев не утвердит проект государственного бюджета). Парламент Эстонии не наделен правом инициировать процедуру импичмента Президента страны.
Высшим органом исполнительной власти является Правительство Эстонии, состав которого образуют премьер-министр и министры. Президент страны выдвигает кандидата в премьер- министры, которому затем поручается формирование состава Правительства. Правительство Эстонии ответственно перед парламентом, который может вынести вотум недоверия как всему Правительству или премьер-министру, так и отдельному министру. В случае выражения недоверия Правительству или премьер-министру Эстонии Президент Республики может назначить внеочередные выборы в Рийгикогу, а в случае вынесения вотума недоверия главе соответствующего министерства Президент освобождает его от должности (статья 97).
Президент Латвийской Республики рассматривается как глава государства, наделенный традиционными полномочиями в области международных отношений и обороны, выполняющий представительские функции. Влияние Президента на формирование Кабинета министров в Латвии ограничивается правом назначения его главы. В законодательном процессе полномочия Президента сводятся к праву законодательной инициативы, опубликованию принятых Сеймом законов и праву отлагательного вето. В течение 10 дней со дня принятия закона Сеймом Президент в мотивированном письме на имя председателя Сейма может потребовать вторичного рассмотрения закона. Однако если Сейм закон не изменит, Президент вторично возражать не может (статья 71 Конституции).
Президент может поставить вопрос о роспуске Сейма. В этом случае должен быть проведен референдум. Если за роспуск Сейма проголосует большинство избирателей, проводятся новые выборы, но если большинство избирателей высказывается против роспуска Сейма, в отставку должен уйти сам Президент (статьи 48, 50). В свою очередь, парламент наделен правом отрешения Президента от должности большинством голосов не менее двух третей всех членов Сейма (статья 51).
Правовой статус Президента Латвии заметно ослаблен даже в сравнении с президентами других парламентских республик. Многие свои полномочия он осуществляет с санкции Сейма и не несет политической ответственности, которая возлагается на премьер-министра или соответствующего министра правительства Латвии, контрассигнующих все распоряжения Президента (статья 53).
Кабинет министров Латвии представляет собой высший орган исполнительной власти Республики, деятельность которого регулируется главой 4 Конституции. Председатель Кабинета министров, именуемый в Конституции как Президент министров, назначается на должность Президентом страны. Глава правительства самостоятельно определяет состав своего Кабинета и основные направления его деятельности, однако для того, чтобы приступить к выполнению своих обязанностей Кабинет министров в целом должен получить доверие Сейма. Если Сейм выражает недоверие Президенту министров, то в отставку уходит весь кабинет. Если недоверие выражено отдельному министру, то последний подает в отставку, а вместо него Президент министров приглашает другое лицо (статья 59).
Полномочия Президента Литвы схожи с полномочиями, осуществляемыми главами государств Эстонии и Латвии. Согласно Конституции Президент Литовской Республики обладает правом законодательной инициативы, промульгирует законы, обладает правом вето, назначает ряд должностных лиц государства, руководит Вооруженными Силами в качестве главнокомандующего, принимает в гражданство Литовской Республики. Особо стоит подчеркнуть весьма значимые полномочия Президента в сфере внешней политики. Согласно Конституции Президент Литвы решает важнейшие вопросы внешней политики, осуществляя ее совместно с Правительством.
В отношении формирования Правительства, являющегося высшим органом исполнительной власти, Президенту Республики предоставлены значительные полномочия. Премьер-министр назначается на должность и освобождается с должности Президентом с согласия Сейма. Назначенный Сеймом Премьер-министр формирует состав Правительства, который утверждается Президентом, после чего в течение 15 дней Премьер-министр представляет его на рассмотрение Сейма совместно с правительственной программой. Полномочия по осуществлению своей деятельности Правительство получает в случае одобрения его программы большинством голосов участвующих в голосовании парламентариев (статья 92). Президент также принимает отставку Правительства, для которой Конституция устанавливает следующие основания: повторное неодобрение Сеймом программы вновь образованного Правительства; вотум недоверия Правительству или Премьер-министру, вынесенный большинством голосов членов Сейма; отставка или смерть Премьер-министра; формирование нового Правительства после выборов Сейма.
Судебная власть и государственный контроль
Вопросам судебной системы посвящена специальная глава Конституции Эстонии, в которой в соответствии с демократическими принципами закреплена независимость судей и их подчинение при осуществлении правосудия только Конституции и закону. Судебная система Эстонии наряду с уездными, городскими, административными и окружными судами включает в себя Государственный суд, являющийся одновременно как высшей судебной инстанцией, так и органом конституционного надзора. В этой связи стоит отметить, что Эстония - единственная из прибалтийских стран, в которой не учреждается специальный орган конституционного контроля, а его функции возлагаются на суд, рассматривающий дела в кассационном порядке.
В Латвии систему судов образуют районные (городские) суды, окружные суды и Верховный суд, а также военные суды - в случае войны или введения чрезвычайного положения. Институт конституционного контроля построен по европейской модели, предполагающей создание специализированного органа - Конституционного суда Латвийской республики. Согласно закону Латвийской Республики от 5 июня 1996 года Конституционный суд состоит из семи судей, трое из которых утверждаются по предложению не менее десяти депутатов Сейма, двое - по предложению Кабинета министров и еще двое - по предложению пленума Верховного суда Латвии.
Конституция Литвы закрепляет следующую структуру судов: участковые и окружные суды, Апелляционный суд и Верховный суд Литвы, а также специализированные суды, которые могут образовываться для рассмотрения административных, трудовых, семейных споров и других категорий дел. Правовое положение Конституционного Суда регулируется специальным разделом литовской Конституции, который предусматривает, что в состав Суда входят 9 судей, назначаемых сроком на девять лет на один срок полномочий, треть из которых сменяется каждые три года.
Во всех Конституциях прибалтийских республик присутствуют разделы, посвященные осуществлению государственного контроля за хозяйственной деятельностью, законностью управления государственным имуществом и его использованием, а также за исполнением государственного бюджета. Систему государственного контроля возглавляет государственный контролер, назначаемый на должность и освобождаемый от должности парламентом, срок полномочий которого в Эстонии и Литве составляет пять лет, а в Латвии - четыре года.
Местное самоуправление
Конституция Эстонии и Литвы гарантирует право на местное самоуправление (глава 14 Конституции Эстонии и глава 10 Конституции Литвы), тогда как латвийская Конституция 1922 года не содержит указанных положений. Вместе с тем, латвийский Сейм в 1996 году ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г. Советом Европы), тем самым признав действие на территории Латвии принципа субсидиарного распределения полномочий между государственными и местными уровнями власти.
Регулируя вопросы местного самоуправления, Конституция Эстонии устанавливает, что единицами местного самоуправления являются волости и города, предоставляет им право иметь свой бюджет, устанавливать и собирать налоги, налагать повинности.
Схожим образом права местного самоуправления закреплены в Конституции Литвы, в которой административно-территориальными единицами местного самоуправления являются самоуправления, составляющие и утверждающие свой бюджет, устанавливающие местные сборы, решающие вопросы распоряжения движимым и недвижимым имуществом самоуправления.
Законодательство Латвии предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно распоряжаться принадлежащим имуществом, в том числе природными ресурсами и финансовыми средствами, разрешает осуществлять предпринимательскую деятельность, закрепляет за ними права юридического лица.