Реализация в конституционно-правовых отношениях правосубъектности организаций
Особое место среди организаций, выступающих в качестве субъектов конституционно-правовых отношений, принадлежит государству. Оно является единственно суверенной организацией в политической системе общества.
Правосубъектность государства и ее объем определяются нормами конституций в зависимости от формы его политико-территориальной организации. Общая закономерность проявляется в том, что федерации наделяются более широкой правосубъектностью, чем унитарные государства. Поэтому они вступают в более разнообразные конституционно-правовые отношения.
В федеративных государствах конституционно-правовые отношения существуют между государством в целом и входящими в него субъектами, которые являются системообразующими элементами федерации. Они возникают в связи с заключением федеративного договора, принятием федеральной конституции, распределением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, изменением статуса субъекта Федерации, принятием в федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, применением федерального принуждения (ст. 65-66, 71-73 Конституции РФ).
В состав федерации помимо его субъектов зачастую входят различные федеральные территории. В США - это федеральный округ Колумбия и федеральные территории - Виргинские острова и остров Гуам. В Индии выделено шесть союзных территорий, в том числе столица государства - Дели. Федеральные территории имеются в Австралии, Канаде, Малайзии. В Пакистане на положении федеральной территории находится полоса расселения племен. Статусом федеральных округов наделены также столицы Нигерии и Бразилии.
Конституционно-правовые отношения между федерацией и различными федеральными территориями складываются по поводу обеспечения их функционирования как столичных округов, ведущих центров атомной и иной промышленности, территорий традиционного проживания и ведения хозяйства самобытных племен. Федеральные округа Нигерии и Бразилии избирают своих представителей в федеральные парламенты, а в Конгрессе США формируется постоянный комитет по делам федерального округа Колумбия.
В США на правах ассоциированных государств находятся Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеративные Штаты Микронезии, Маршалловы острова и Восточное Самоа. Хотя они и не входят в состав федерации, тем не менее между США и ассоциированными государствами существуют конституционно-правовые отношения. Они возникают в связи с заключением договоров о свободной ассоциации, принятием Конгрессом США откроированных конституций для ассоциированных государств (Пуэрто-Рико), избранием по одному делегату от каждого государства в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса.
Значительно реже возникают конституционно-правовые отношения между самими субъектами федеративных государств. Но это вполне возможно при необходимости изменения границ между субъектами федерации, образования новых субъектов путем перераспределения территории или ее части существующих субъектов федерации. Для решения таких вопросов требуется согласие заинтересованных субъектов федерации, которое может быть выражено лишь в конкретных правоотношениях (ст. 67 Конституции РФ, раздел 3 ст. IV Конституции США).
В унитарных государствах и субъектах федерации территория подразделяется на административно- территориальные единицы. Только в совсем небольших государствах, таких, например, как Науру или Тувалу, расположенных в Океании, нет административно-территориального деления. Их территория является в прямом смысле единой, цельной.
Система административно-территориального устройства государства или субъекта федерации закрепляется в конституциях и законах. В конституциях многих суверенных государств определяются виды административно-территориальных единиц, составляющих территориальную основу формирования и деятельности органов государственной и муниципальной власти (ст. 135 Конституции Болгарии, ст. 137 Конституции Испании, ст. 110 Конституции Молдовы). Значительно реже устанавливаются принципы и порядок формирования системы административно-территориального устройства государства, основы правового статуса ее структурных единиц (ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г., §122 Основного закона Финляндии 1999 г.).
Конституционными нормами законов закрепляется порядок образования, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц, присвоения им наименования, изменения их статуса, установления и изменения их границ. Они регулируют в данном случае общественные отношения в форме правового состояния между государством или субъектом федерации и его административно-территориальными единицами.
В рамках правового состояния возникают, хотя и исключительно редко, конкретные конституционно-правовые отношения. Так,
Конституция Бразилии 1988 г., не только провозглашает «нерасторжимый союз штатов, муниципий и федерального округа», но и предусматривает разделение между ними компетенции (ст. 1. 6). Вполне естественно, что процесс размежевания компетенции между федеративным государством Бразилия, его штатами и муниципиями (административно-территориальными единицами) может осуществляться только в форме конкретных конституционно-правовых отношений.
Во многих унитарных государствах помимо административных единиц существуют и автономные образования, осуществляющие внутреннее самоуправление. Между ними и государством устанавливаются конституционно-правовые отношения, в которых автономии реализуют свою правосубъектность как непосредственно, так и через органы государственной власти.
Анализ норм конституционного законодательства показывает, что автономии обычно самостоятельно принимают законы и иные нормативные правовые акты, закрепляющие их правовой статус, а государство утверждает или одобряет их. Конституция Португалии, например, устанавливает, что архипелаги Азорский и Мадейра образуют автономные области, имеющие политико-административные статуты и собственные правительственные органы (ст. 6). Законы (статуты) об автономии областей принимаются представительными органами архипелагов Азорский и Мадейра и одобряются Ассамблеей (парламентом) Республики (ст. 161).
Конституция Филиппин 1987 г. не только устанавливает систему законодательных и исполнительных органов государственной власти автономных провинций Магиндано и Кардильера, но и закрепляют за ними предметы ведения и обширные полномочия. Тем не менее, органические законы об их правовом статусе принимает Конгресс Филиппин (ст. 114).
Иногда правовой статус автономии устанавливается законом государства, который принимается парламентом и вступает в силу после одобрения его жителями автономного образования на всеобщем референдуме. В качестве иллюстрации можно сослаться на пример конституционно-правового оформления статуса Гренландии в составе Королевства Дания. Правовой статус Гренландии установлен Законом от 17 ноября 1978 г. «О расширении внутренней автономии Гренландии», который был принят Фолькетингом (парламентом) Дании и одобрен на референдуме в Гренландии в январе 1979 г.
Конституционно-правовые отношения между автономными образованиями и государством складываются также при выборах определенного числа депутатов в парламент государства, назначении представителя центральной власти в автономию, отмене нормативного правового акта автономии в случае противоречия его конституции или закону государства.
Своеобразный вид конституционно-правовых отношений может возникнуть в Узбекистане. Конституция Узбекистана 1992 г. является единственной конституцией в мире, которая предоставляет право «суверенной республике Каракалпакстан» право выхода из состава унитарного государства. Решение о выходе республики должно быть утверждено Олием Мажлисом (парламентом) Узбекистана (ст. 70, 74, 78).
Муниципальные образования составляют территориальную основу местного управления и самоуправления. Каждый муниципалитет как нерасчлененное целое вступает в конституционно-правовые отношения с государством или субъектом Федерации при установлении и изменении границ его территории, преобразовании, изменении наименования и правового статуса. Законы практически всех государств предписывают, чтобы во всех этих случаях учитывалось мнение местного населения (сообщества). Тем самым можно говорить, что муниципальные образования встроены в конституционно-правовой механизм государства, являются его частью.
Органы государства во всех странах наделены конституционно-правовым статусом. Он строго очерчен их компетенцией, в содержание которой входят их властные права и обязанности (властные полномочия). Выход органов государства за пределы своей компетенции, равно как и неосуществление властных полномочий, всегда являются незаконными деяниями, влекущими за собой определенные юридические последствия. Как сказано в Основном законе Германии: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом» (ст. 20).
В процессе деятельности органов государства между ними складываются конституционно-правовые отношения. Они настолько многочисленны, что их можно проанализировать лишь в монографической работе, специально посвященной исследованию правоотношений данного вида. Поэтому в учебнике придется вынужденно ограничиться лишь отдельными примерами.
Отношения между парламентом и президентом государства складываются прежде всего при назначении высших должностных лиц страны. В Российской Федерации Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, самостоятельно назначает по представлению Президента РФ Председателя Центрального банка РФ и освобождает его от должности. Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, высшего арбитражного Суда РФ и Генерального прокурора РФ и его заместителей (ст. 83, 102-103 Конституции РФ).
В США все высшие должностные лица государства назначаются Президентом США по совету и согласию Сената Конгресса США (раздел 2 ст. II Конституции США).
Конституционно-правовые отношения между парламентом и правительством возникают при осуществлении правительством делегированного законодательства, реализации им законодательной инициативы, обсуждении законопроектов, решении парламентом вопроса об ответственности правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией. Эти отношения регулируются исключительно нормами конституционного права. В Основном законе Финляндии 1999 г., например, имеется целый раздел об отношениях между Парламентом и Правительством Республики, которые складываются в процессе реализации ими своих властных полномочий (ст. 34- 51).
Отношения между органами конституционного контроля (надзора) и другими органами государственной власти возникают в связи с официальной оценкой законов и иных нормативных правовых актов, внутригосударственных и международных договоров на предмет соответствия их конституции. Так, Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти самих субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 125 Конституции РФ).
Согласно Конституции Японии 1947 г. Верховный суд уполномочен решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта (ст. 81).
Таким образом, конституционно-правовые отношения между органами конституционного контроля (надзора) и другими органами государственной власти отличаются множественностью своих субъектов. Но их объектами являются только законы и иные нормативные правовые акты, а также внутригосударственные и международные договоры.
Нормами конституционного права регулируется весьма ограниченная сфера общественных отношений с участием органов местного управления и самоуправления. В России, как уже отмечалось, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Поэтому отношения с их участием регулируются преимущественно нормами муниципального права. В зарубежных странах, где в основном утвердилось местное управление, они, напротив, составляют предмет регулирования административного права.
Тем не менее при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также при временном их осуществлении складываются конституционно-правовые отношения. В качестве сторон в них участвуют органы местного самоуправления и органы государственной власти. Конституция РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).
Сходные по своему содержанию конституционно-правовые отношения между органами местного управления и вышестоящими органами государственной власти существуют в тех зарубежных странах, где издавна практикуется делегирование полномочий. В законодательстве земель Германии закрепляется перечень вопросов, которые не относятся к вопросам местного значения. Они делегируются органам местного управления с одновременным урегулированием финансовых отношений. Как сказано в Законе об общине вольной земли Саксония 1993 г. (в ред. 1996 г.), «община выполняет все общественные задачи по своему усмотрению и создает все учреждения, необходимые для социального, культурного и экономического процветания общины, в случае если это не противоречит действующему законодательству... Если государство обязывает общину к выполнению дополнительных задач, то предусмотрена финансовая компенсация ее усилий» (§ 2).
Закон о коммунальном управлении Финляндии 1976 г. также закрепляет полномочия органов местного управления, непосредственно вытекающие из данных сверху поручений (ст. 8). При делегировании этих полномочий Эдускунтой (парламентом) Финляндии и их временном осуществлении органами местного управления возникают конституционно-правовые отношения.
Конкретные конституционно-правовые отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти складываются и в случае применения к органам муниципальной власти мер конституционной ответственности. В частности, нормами ст. 171 Конституции Польши установлено, что Сейм (парламент) по предложению Председателя Совета Министров может распустить постановляющий орган территориального самоуправления, если этот орган грубо нарушает Конституцию или законы.
Избирательные округа по выборам депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также на выборные должности в государстве и в муниципальных образованиях представляют собой отграниченные в натуре территории, созданные в соответствии с законом, от которых непосредственно избираются депутаты и выборные должностные лица. Конституционно-правовые отношения складываются между избирательными округами и зарегистрированными кандидатами в депутаты и на выборные должности в связи с организацией и проведением в границах их территорий избирательной компании.
Избирательные комиссии вступают в конституционно-правовые отношения с кандидатами в депутаты или на выборные должности в государстве, или муниципальном образовании, с их доверенными лицами, политическими партиями и непосредственно с избирателями в процессе организации и проведения выборов всех уровней.
При назначении референдума формируются комиссии по его организации и проведению. Между ними и участниками референдума, то есть гражданами, обладающими активным избирательным правом, складываются конституционно-правовые отношения по поводу организации и проведению референдума, определению его результатов.
В большинстве стран мира церковь отделена от государства. Однако в некоторых странах та или иная религия объявлена государственной, а церковь наделена конституционно-правовым статусом. Такое состояние религии и церкви закрепляется на конституционном уровне в таких, например, демократических странах, как Греция, Дания, Исландия и Мальта. В качестве иллюстрации сошлемся на ст. 2 Конституции Мальты 1964 г., которая недвусмысленно озаглавлена - «государственная религия». В этой статье записано: «Религией Мальты является римская католическая апостольская религия. Органы Римской Католической Церкви обязаны и имеют право учить, какие принципы справедливы и какие ошибочны. Религиозное учение римской католической веры должно преподаваться во всех государственных школах как часть обязательного образования». В этих странах церковь вступает в конституционно-правовые отношения с государством по поводу исполнения двухсторонних договоров, утверждения устава официальной церкви, определения статуса органов государства, порядка отправления религиозных культов, образования и воспитания в государственных учреждениях общего и профессионального образования (ст. 3 Конституции Греции 1975 г., п. 6 и 66 Конституции Дании 1953 г., ст. 62 Конституции Мальты 1964 г.).
В исламских странах религия по существу отождествляется с государственностью, служит основой единства нации и гарантией идентичности мусульман. Поэтому мусульманская община (умма) реализует свою конституционную правосубъектность в многообразных правоотношениях с государством, охватывающим по существу все сферы жизнедеятельности общества (Основы системы власти Королевства Саудовская Аравия 1992 г.).
Правовой статус политических партий и общественных объединений определяется корпоративными нормами, закрепленными в их уставах. Тем не менее, конституции и законы государства наделяют их специальной правосубъектностью, достаточной для вступления по вопросам своей компетенции в конституционно-правовые отношения.
Политические партии уполномочены государством формировать и выражать политическую волю граждан, содействовать демократическим путем определению национальной политики страны, участвовать в реализации народовластия (ст. 11 Конституции Болгарии, ст. 49 Конституции Италии, п. 2 §3 Конституции Венгрии). Между политическими партиями и органами государственной и муниципальной власти складываются конституционно-правовые отношения при выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также при выборах высших должностных лиц государства и муниципальных образований. Они участвуют в формировании избирательных комиссий всех уровней, выдвигают кандидатов в депутаты и на выборные должности, оказывают им активную и всестороннюю поддержку в период избирательной компании.
Политические партии, представленные в парламенте, вступают в конституционно-правовые отношения с парламентом или его палатами в процессе формирования партийных фракций, выборах лидеров парламентского большинства и меньшинства, распределении должностей в постоянных комитетах и комиссиях, а также при осуществлении своей парламентской деятельности. Так, например, согласно ст. 114 Конституции Португалии политические партии участвуют в работе выборных органов государственной власти в соответствии с их представительством. За меньшинством признается право на демократическую оппозицию. Правительство Португалии обязано обеспечивать политические партии, представленные в Ассамблее
Республики, информацией о ходе решения вопросов общественной значимости. Конституция Румынии гарантирует формирование постоянных бюро и парламентских комиссий в строгом соответствии с политическим составом каждой палаты парламента (ст. 61).
Общественные объединения вступают в конституционно-правовые отношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления при защите политических прав и свобод граждан, организации и проведении массовых политических акций. Это касается главным образом правозащитных организаций, в уставах которых в качестве основного вида деятельности предусмотрена защита политических прав и свобод граждан.
Собрания граждан реализуют свои конституционную правосубъектность в отношениях с должностными лицами органов местного управления и самоуправления, а также с органами государственной власти.
В таунах и тауншипах США высшим органом местного управления является собрание всех жителей поселения (таунмитинг), имеющих право голоса. Собрание избирает из числа местных жителей совет из 3-5 человек, который действует в качестве исполнительного органа в период между собраниями. Одновременно избирается ряд должностных лиц поселения: клерк, казначей, асессор, констебль, надзиратель за детскими домами и домами престарелых и др. Совет и все должностные лица местного управления обязаны отчитываться о своей деятельности на таунмитинге, что и порождает конституционно-правовые отношения между ними и собранием жителей поселения.
Если решение собрания жителей тауна или тауншипа противоречит конституции штата США, закону или иному нормативному правовому акту, то оно подлежит отмене в судебном порядке. В данном случае возникают конституционно-правовые отношения между собранием жителей поселения и окружным судом.