Комментарий к антикоррупционному законодательству 2008 г.
Накануне 2009 г. объявленная властью война с коррупцией наконец-то реализовалась в законодательстве. Президент России подписал принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации Федерального Собрания РФ столь долгожданные для общества антикоррупционные законы: а) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; б) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»»; в) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»», внесшие значительные изменения в отраслевое законодательство (уголовное, гражданское, административное и иное, в том числе в Закон о статусе судей и законы о прокуратуре, а также милиции, ФСБ и других правоохранительных органах). Рассмотрим основные новеллы этого законодательства с акцентом на их антикоррупционность.
1. В них в категорической форме сформулирована обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Первое впечатление от прочитанного: «Здорово! Теперь земля будет горсть под ногами коррупционеров, а то привыкли: средиземноморский замок — не мой, а моего дяди». Однако чуть позже содержание приведенного текста вышеперечисленных законов конкретизируется следующим образом: государственный служащий или служащий муниципальной службы обязан предоставлять указанные сведения только о своих, а также супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах и имуществе. Так что какой там «дядя»? Перепиши тот же заморский замок на папу или маму либо на достигшее восемнадцати лет «чадо», и ты чист перед законом. Логика? Она (независимо от того, формальная или диалектическая) есть, притом железобетонная. Вывести настоящих коррупционеров (не гаишников, а настоящих — крупных, владельцев «нажитого» на госслужбе ба-а-льшого имущества) из-под действия антикоррупционного закона. Понятие семьи, в том числе и в рассматриваемом антикоррупционном плане, вовсе не метафорически-детективное, а сугубо правовое. Основополагающим в этом является Семейный кодекс РФ. К членам семьи он относит: супругов, родителей и детей (в том числе и усыновленных), в том числе вне зависимости от их совершеннолетия, возлагая, например, на родителей совершеннолетних, но не трудоспособных детей обязанности по их содержанию. Другие отрасли законодательства конкретизируют понятие членов семьи (не оперируя данным термином) применительно к своим (отраслевым) проблемам. Гражданское право делает это в отношении наследников: первой очереди — дети (опять-таки независимо от совершеннолетия), супруг и родители; второй очереди — полнородные и неполнородные братья и сестры наследодателя, его дедушка и бабушка как со стороны отца, так и со стороны матери. Уголовное законодательство оперирует понятием близкого родственника (с отсылкой к федеральному закону оно употребляется и в Конституции РФ), а уголовно-процессуальное законодательство конкретизирует последнее — супруг, супруга, родители, дети, усыновитель, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки. И если исходить из обычной антикоррупционной логики, то уголовно-процессуальное законодательство через понятие близких родственников как раз и ближе всего к решению обсуждаемого вопроса.
Почему же законодатель занял другую позицию? Ведь любой мало-мальски грамотный «обыватель» (ничего обидного в этот термин я не вкладываю и сам отношу себя к обывателям) это понимает. Но законодатель и гарант Конституции РФ? Что ж, предельно точно сказал на этот счет «наше вес» — Александр Сергеевич Пушкин: «Мудрено быть державным!» Как человеку, патриотически воспитанному на советских традициях — любви и обожанию верховной власти, мне искренне жаль ее (т.е. нашу власть). Терпение нашего народа известно. Но что он не прощает, так это неискренность власти, ее избирательность. И доверие к ней от указанных выше якобы антикоррупционных норм, конечно же, не увеличится (то же относится и к партии власти — «Единой России»: никакие оппозиционные партии не смогут нанести ее престижу такой удар, как эти законодательные «штучки»).
В основном антикоррупционном законе есть хорошие нормы о профилактике коррупции. Среди них выделим две: 1) необходимость формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (она давно сформировалась, а вот уязвимая, покрывающая коррупционеров, так сказать, «высшего полета» якобы антикоррупционная норма для рядового гражданина будет звучать, как «против лома нет приема»); 2) проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Вот на последнем давайте остановимся. Хотел бы я видеть «независимых» экспертов, которые в указанной уловке законодателя не увидели бы коррупционную составляющую. Ну да, Бог с ними, с законодателями. А где была народная, простите, «Общественная палата», созданная для того, чтобы хоть как-то донести до законодателя («страшно далекого от общества») глас народа?
2. Принятые антикоррупционные законы в части обязанности чиновников разного ранга, сотрудников прокуратуры, внутренних дел и других правоохранительных органов декларировать свои доходы распространяются, как уже было сказано, на государственных и муниципальных служащих. Но, видимо из-за спешки и по недосмотру, такая обязанность не предусмотрена для самых высоких представителей власти. Например, законодательной (не коснулось это ни членов Совета Федерации РФ, ни депутатов Государственной Думы РФ), а также высшего эшелона исполнительной власти (Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры). «Выпал» из такого списка и Президент РФ. При этом в законодательстве наблюдается какое-то противоречие. Все эти лица, как занимающие государственные должности РФ, в точном соответствии с УК РФ могут нести уголовную ответственность за совершение таких коррупционных преступлений, как, например, злоупотребление должностными полномочиями и получение взятки, но НЕ являются обязанными представлять сведения о своих, супруга (супруги) и несовершеннолетних детей доходах, все они входят в так называемый Сводный перечень государственных должностей РФ, но сети с некоторых, входящих в этот перечень (например, федеральных судей любого ранга, председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов), такое ограничение снято, то для указанных представителей верховной власти обязанность декларирования своих доходов не установлена. Если исходить из презумпции, что они (как и «жена Цезаря») должны быть вне подозрений, это правильно. Это у них (в Японии, Корее, Израиле, США...) такое возможно. У нас же этого не может быть никогда. Только в истории (в том числе и в российской) все было. Вспомним и зарубежный опыт, что, например, во времена Французской революции был один «Неподкупный», но даже он окончил жизнь на гильотине. К тому же закон, если он действительно закон, не должен исходить из презумпции чьей-либо неподкупности, уж очень это ненадежная вещь.
3. Для суда и правоохранительных органов при решении вопроса о том, была ли взятка или нет, всегда камнем преткновения являлось разграничение взятки и подарка. Последний определялся в гражданском законодательстве. Сейчас в него антикоррупционным законодательством внесено уточнение в части размера законного подарка — теперь он не должен превышать 3 тыс. руб. Что изменилось? Очень многое, и дело не в уточнении стоимости подарка (раньше — в известных МРОТах, отныне — в рублях). Дело в другом. Если раньше соответствующая норма ГК РФ позволяла, хотя бы на теоретическом уровне, допустим, в плане доктринального (научного) толкования, считать, что она предназначена вовсе не для определения состава такого коррупционного преступления, как взятка (ее смысл касался гражданско-правовых отношений), то теперь эта же норма, «освященная» антикоррупционным законом (да ни каким-нибудь, а связанным с ратификацией известных антикоррупционных международных конвенций) приобретает (или может приобрести) и вполне уголовно-правовое значение. Только вот в какую сторону'? В антикоррупционную или коррупционную? Посмотрим, как это вписывается в гипотетическую, но вполне правдоподобную ситуацию. Наш «напутанный» и «связанный» по рукам и ногам новым антикоррупционным законодательством чиновник («о бедном чиновнике замолвите слово») найдет простой выход (отметим, законный) из этого положения. Если каждый день он будет брать по подарку, то через десять дней и тридцать тысяч полученных им таким образом рублей не будет считаться преступлением. А через месяц? Правда, считать деньги в чужом кармане, говорят, неприлично.
4. В УК РФ внесены изменения, заключающиеся, например, в том, что максимальное наказание в виде лишения свободы за одно коррупционное преступление (ч. 1 ст. 201 — злоупотребление полномочиями) увеличено на один год (вместо до трех лет — до четырех лет), а за другое (ч. 1 ст. 204 — коммерческий подкуп) также на один год (вместо до двух лет — до трех лет). Разумеется, что в контексте задач, определенных Законом «О противодействии коррупции», это следует понимать как усиление борьбы с таким явлением. Увы, законодателей придется разочаровать. Такая законодательная операция нисколько не повлияет на достижение поставленных при этом целей (истина, известная, например, еще Беккариа и его почитательнице — Екатерине Второй).
5. Это касается изменений, внесенных в российское законодательство в связи, как уже отмечалось, с ратификацией известных международных конвенций по борьбе с коррупцией. Россия ратифицировала эти конвенции в полном объеме, но выполнила их рекомендации почему-то не полностью. Хорошо, например, с точки зрения законодательной техники прописана теперь в УК РФ норма об ответственности за должностные преступления иностранных должностных лиц и должностных лиц публичной международной организации. Однако целый ряд положений соответствующих Конвенций так и остались не реализованными. Сошлемся лишь на одно — на установление уголовной ответственности третейских судей (в особенности иностранных). Очевидно, что для этого следовало бы, на наш взгляд, сформулировать специальную норму (по типу статьи о коммерческом подкупе) о подкупе третейских судей. Когда будут воплощены в наш закон другие требования конвенций? Зачем и для чего было откладывать это «на потом»?
6. Жаль, что законодатель не представляет себе особого значения для борьбы с коррупцией в современной России гласности и открытости судебных процессов по делам о коррупционных преступлениях. Сошлемся лишь на один известный из СМИ пример. По версии обвинения при передаче взятки от представителя коммерческой организации был арестован сенатор, т.е. член Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Защита оспаривает допустимость представленных доказательств (например, не все «гладко» оказалось с фонозаписью прослушанных разговоров сенатора, одним из немногих доказательств по делу) и просит лишь одного: открытого процесса. Разумеется, что обвинение возражает, ссылаясь на известную норму УПК РФ о том, что закрытое судебное разбирательство допускается на основании определения или постановления суда и в случае, когда разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны. Все вроде бы верно. Данные оперативно-розыскной деятельности подпадают под это исключение. Также разумеется, что судья отвергает ходатайство защиты и соглашается с мнением обвинителя (иное, конечно бывает, но чаще всего — наоборот). Но давайте вдумаемся: а что важнее? Публично доказать коррупцию сенатора или «прикрыть» огрехи оперативно-розыскной деятельности. Есть тайна и тайна. Кому, мягко говоря, неизвестна недостаточная на этот счет профессиональная деятельность указанных служб по сбору доказательств. Какая уж здесь тайна! А с другой стороны — впервые попался коррупционер такого ранга — сенатор (!!!). Если это успех следственных и оперативно-розыскных органов, покажите этот процесс даже по телевидению. Пусть все смотрят. И народ, публика, общество это оценят. А если иначе, то нас опять ждет очередная «выволочка» со стороны Европейского Суда по правам человека, юрисдикцию которого признает Российская Федерация.
И, наконец, последнее. Существует еще один аспект, чисто российский обсуждаемой проблемы. Известно (хотя бы из СМИ), что основная составляющая коррупции чиновников различного ранга и сотрудников правоохранительных органов — борьба с так называемыми экономическими преступлениями. Собственность и ее передел в самых различных вариантах — это то, вокруг чего и формируются коррупционные интересы. Регистрационный и лицензионный порядок осуществления предпринимательской деятельности есть неиссякаемый источник коррупционного обогащения. Так, по данным социологического исследования, 78% опрошенных сотрудников правоохранительных органов (заметим, не самих предпринимателей) считают, что предприниматель не может обойтись без того, чтобы не платить чиновникам за получение лицензии. Вот она, та коррупционная основа, которая позволяет чиновнику, как неоднократно указывал на это Президент РФ Д.А. Медведев (в том числе и в своем Послании Федеральному Собранию РФ), «кошмарить» предпринимателя и бизнес. К тому же количество разновидностей деятельности, подлежащей лицензированию, все еще неоправданно велико. Степень такого «кошмара», которому подвергается бизнес и предприниматели, например, со стороны правоохранительных органов, можно доказать даже статистически. Сопоставим данные о регистрации ГИАЦ МВД РФ преступлений, предусмотренных ст. 171 УК РФ, с данными судебной статистики (форма 10а) и проанализируем соотношение этих статистических показателей (как говорится, есть статистика и статистика). В 2005 г. зарегистрировано 2716 рассматриваемых преступлений, а осуждено 408 человек; в 2006 г. — 3200/702; в 2007 г. — 3340/849.
Получается, что если исходить из того, что большинство преступлений были зарегистрированы как совершенные одним лицом (что чаще всего и бывает), то, например, в 2007 г. таких преступлений регистрировалось почти что в 4 раза больше, чем было осуждено лиц за их совершение; в 2006 г. — более чем в 4,5 раза; в 2005 г. — почти что в 7(!) раз (отметим, что наш допуск — минимальный, а с учетом того, что такие преступления регистрируются и как совершенные двумя и более лицами, указанное противоречие, естественно, увеличивается). Куда же делись тысячи зарегистрированных «преступлений» и «преступников»? Разумеется, что существуют законные виды освобождения от уголовной ответственности и наказания. Так, например, в 2005 г. прекращены по нереабилитирующим основаниям уголовные дела в отношении 194 (16,9%) привлеченных к уголовной ответственности, в 2006 г. — 223 (12,8%), в 2007 г. — 258 (13,8%). В 2005 г. освобождено от наказания — 19 (4,7%), в 2006 г. — 31 (4,4%) и в 2007 г. — также 31 (3,7%) человек. Оценивая эти цифры, можно предположить, что в отношении тысяч предпринимателей уголовные дела возбуждались незаконно, а сколько при этом было не возбужденных уголовных дел (а было лишь небескорыстное давление на предпринимателя), можно лишь догадываться. Уберите эти преступления из УК РФ — исчезнет и серьезная коррупционная составляющая. И какого-либо пробела для пресечения общественно-опасных проявлений незаконной предпринимательской деятельности в уголовном законодательстве не произойдет. В силе останутся такие «проверенные» в государствах с рыночной экономикой уголовно-правовые средства (в уголовных кодексах этих стран отсутствует аналог нашей статьи УК РФ о незаконном предпринимательстве), как применение в соответствующих случаях уголовно-правовых норм об ответственности, например, за мошенничество (ст. 159 УК РФ), за незаконное использование товарного знака (ст. 180 УК РФ), за налоговые преступления (ст. 198 и 199 УК РФ), за производство, хранение, перевозку либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности (ст. 238 УК РФ), подделку документов (ст. 327 УК РФ). Предприниматель-преступник будет сидеть в «тюрьме», а чиновники и сотрудники правоохранительных органов займутся (в этом плане) выполнением своих непосредственных функций.
Иногда задают вопрос: раз коррупция сталь сильна, то, может, и бороться с ней бесполезно? В этом плане мы относим себя к умеренным оптимистам. Коррупцию не только необходимо, но и возможно если не искоренить, то существенно ограничить. Но для этого, на наш взгляд, следует учитывать три момента. Во-первых, главное в борьбе с ней — это твердая политическая и государственная воля, предполагающая ответственность каждого чиновника, какую бы высокую должность он ни занимал, за нарушение единого для всех закона. Во-вторых, учитывая, что коррупция, как уже отмечалось, явление многоплановое, предложения по борьбе с ней способны внести не только юристы, но и социологи, психологи, экономисты, историки. И, в-третьих, необходима скорейшая разработка комплекса (системы) правовых мер, особенно, как мы уже отмечали, в сфере конституционного, административного, финансового, банковского, предпринимательского права, направленных на предупреждение коррупции.