Концептуальные основы обязательного социального страхования

Система социального обеспечения в любом государстве сложна и многообразна. Но в целом она может быть определена как совокупность четырех ключевых элементов:

гарантируемых государством социальных выплат;
обязательного и добровольного социального страхования;
необходимой нормативно-правовой базы, регламентирующей уплату взносов и получение этих выплат;
системы органов, обеспечивающих контроль за уплатой взносов и реализацию этих выплат.

Известно, что социальные выплаты могут быть представлены совершенно разными формами — это и социальная помощь из бюджета отдельным группам населения, и благотворительные выплаты, и натуральное обеспечение. Однако в условиях рыночной экономики наиболее приемлемой формой является форма страховых выплат по различным социальным рискам.

Социальное страхование — это часть государственной системы социального обеспечения в части защиты населения от различных рисков, связанных с потерей работы, трудоспособности и доходов на основе коллективной солидарности возмещения ущерба.

Страховая природа этих выплат проявляется в резервировании части средств организаций или граждан (выбытие из денежного оборота) и возвращении их лишь при наступлении определенных событий — страховых случаев. Создание страховых фондов основывается на вероятностном характере индивидуального социального риска, т.е. на возможности его покрытия за счет средств нескольких субъектов страхования. Следует представлять, что создание резервов (страховых фондов), позволяющих покрывать риски, может быть эффективно лишь в масштабах государства, территории, отрасли, в противном случае при отсутствии эффекта масштаба оно приводит к убыткам, отвлечению значительной части денежных средств у субъектов страхования.

Субъектов социального страхования можно разделить на три категории.

Страхователи — плательщики страховых взносов. Ими могут быть органы исполнительной власти, организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы.

Страховщики — некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Застрахованные лица — это лица, подверженные риску, на которых распространяются условия страхования и за которых уплачиваются страховые взносы.

Система социального страхования организуется одновременно как на добровольной, так и обязательной основе. Добровольность чаще всего реализуется тогда, когда застрахованное лицо выступает страхователем собственных рисков, т.е. лицо, подверженное какому-либо риску, заключает договор со страховой организацией, на основании которого уплачивает страховые взносы, а при наступлении страхового случая получает страховое обеспечение — денежную компенсацию ущерба.

В частности, добровольность стимулируется Законом «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», согласно которому каждый рубль добровольных взносов страхователей софинансируется государственным рублем из Фонда национального благосостояния РФ. Однако в силу особой значимости некоторых социальных рисков, подверженности им большого числа граждан, большая часть социального страхования строится на обязательной основе, т.е. необходимость его осуществления является не правом, а законодательно установленной обязанностью страхователей.

Обязательное социальное страхование регламентируется Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (№ 165-ФЗ от 16.07.1999 г.). Это страхование включает совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и социального положения работающих граждан, граждан, самостоятельно обеспечивающих себя работой, а в некоторых случаях неработающих граждан.

Отдельные виды обязательного социального страхования регламентируются собственными законами: «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ, «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ, «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28 июня 1991 г. № 1499-1.

Основными принципами осуществления обязательного социального страхования являются:

устойчивость финансового обеспечения этого страхования, достигаемая посредством эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;
всеобщий обязательный характер этого страхования, т.е. обязательность уплаты всеми страхователями страховых взносов, и доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления соответствующих фондов;
ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
обеспечение надзора и общественного контроля;
автономность финансов системы обязательного социального страхования.

Видами социальных страховых рисков, предусмотренных в системе обязательного социального страхования, являются:

необходимость получения медицинской помощи;
утрата застрахованным лицом заработка вследствие временной нетрудоспособности, трудового увечья и профессионального заболевания, материнства, инвалидности, наступления старости и др.

В настоящее время в системе обязательного социального страхования выделяются три вида страхования:

обязательное пенсионное страхование;
обязательное социальное страхование на случай временной потери трудоспособности;
обязательное медицинское страхование.

Для реализации этих видов страхования в системе государственных финансов созданы государственные внебюджетные фонды.

Внебюджетный фонд — это обособленный фонд денежных средств в составе бюджетной системы государства, имеющий целевой характер и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения определенных потребностей социального и экономического характера.

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ) образован в целях реализации обязательного пенсионного страхования — совокупности создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения.

Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) обеспечивает гарантированные государством пособия по временной нетрудоспособности, материнству и младенчеству, а также пособия при несчастных случаях на производстве и профзаболеваний.

Фонд обязательного медицинского страхования — форма социальной защиты населения в охране здоровья, которая гарантирует гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств. Этот фонд существует на федеральном уровне, где представлен Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и на территориальном уровне — территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

ФФОМС осуществляет выравнивание условий деятельности территориальных фондов, проводит финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования, утверждает типовые правила медицинского страхования, разрабатывает нормативно- правовые документы и базовую программу в этой области, осуществляет сбор и анализ информации, готовит предложения о величине страховых тарифов, осуществляет подготовку специалистов по обязательному медицинскому страхованию, реализует контрольную функцию, т.е. в общем виде реализует координационную и нормативно- методическую работу в области медицинского страхования.

ТФОМС аккумулируют средства для финансирования медицинского страхования, осуществляемого страховыми медицинскими организациями, выравнивают финансовые ресурсы на местном уровне, накапливают финансовые резервы для обеспечения финансовой устойчивости системы медицинского страхования, т.е. являются непосредственными исполнителями работ по обязательному медицинскому страхованию.

Взаимосвязь страховых платежей и выплат (страхового обеспечения) представлена на рисунке.

Взаимосвязь источников формирования и направлений расходования средств внебюджетных фондов по видам страхования

Таким образом, формирование доходов государственных внебюджетных фондов осуществляется двумя способами:

за счет бюджетных ассигнований, как правило, финансирующих страховое обеспечение нетрудоспособного населения;
за счет уплаты страхователями страховых взносов (ранее — единого специального налога), финансирующих страховое обеспечение работающего и самозанятого населения.

С момента образования государственных внебюджетных фондов в начале 1990-х гг. основным источником их финансирования стали страховые взносы, уплачиваемые работодателями.

В соответствии с законом об обязательном социальном страховании, страховой взнос представляет собой обязательный платеж. Однако данное определение не позволяет установить разницу между налогом и страховым взносом. А основа такого различия кроется в признаке возмездности.

Страховые взносы имеют индивидуальный возмездный характер, целевым и персональным назначением которых является реализация права граждан на получение страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию.

Налог же представляет собой безвозмездный обязательный индивидуальный платеж, уплачиваемый в целях финансового обеспечения деятельности государства. Единый социальный налог (ЕСН) в 2001 г. заменил собой различные страховые взносы работодателей. ЕСН, сохранив свое целевое назначение, тем самым привнес в налоги возможность индивидуальной возмездности, нарушив классическое восприятие налога как индивидуально безвозмездного платежа. Кроме того, зачисление большей части ЕСН в федеральный бюджет еще более нарушало страховую природу выплат, подчеркивало распределительный характер этого налога — образование общего денежного фонда и более равномерное распределение между разными социальными группами. Таким образом, зависимость между получаемым доходом и будущими страховыми выплатами в значительной мере нивелировалась.

Вместе с тем решение об аккумулировании всех страховых взносов в едином социальном налоге в 2001 г. было оправданным шагом. Причинами такой налоговой новации в свое время стали:

во-первых, наличие низких заработков у большей части населения, что не позволяло «резервировать» во внебюджетных фондах достаточную часть средств для персонифицированных страховых выплат, в связи с чем дефицит фондов вынужденно покрывался из бюджета;
во-вторых, формирование значительной дифференциации уровня заработной платы между регионами, что обуславливало необходимость выравнивания размер социальных пособий за счет бюджетных средств;
в-третьих, необходимость упрощения процедуры уплаты и контроля нового налога за счет объединения нескольких страховых взносов в ЕСН и передаче функций по его администрированию налоговым органам;
в-четвертых, необходимость легализации доходов и повышения заинтересованности страхователей и застрахованных лиц в полной, своевременной и правильной уплате ЕСН за счет существенного снижения в 2005 г. его ставки с 35,6 до 26 %.

Кстати, упомянутое выше снижение не привело к ожидаемому кардинальному росту поступлений ЕСН за счет легализации различных зарплатных схем, а лишь обострило проблему дефицитности внебюджетных фондов. Дополнительным фактором, осложняющим проблему наполнения внебюджетных фондов, является демографический фактор (низкий уровень рождаемости, высокая смертность трудоспособного населения и др.).

По мнению Правительства РФ, переход к формированию внебюджетных фондов за счет страховых взносов должен повысить заинтересованность как страхователей, так и страховщиков. Вместе с тем, возникает ряд новых проблем, связанных с процедурой уплаты этих взносов, с контролем за их уплатой, с нормативно-правовым регулированием этих платежей, а главное — расширением числа органов, имеющих властно- контрольные полномочия по отношению к хозяйствующим субъектам.

Новыми органами, осуществляющими контроль за уплатой страховых взносов, стали Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. У этих фондов возникли следующие права (ст. 29 Закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ):

требовать от плательщика страховых взносов документы по формам, установленным государственными органами, служащие основаниями для исчисления и уплаты страховых взносов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты страховых взносов;
проводить выездные и камеральные проверки в соответствии с законодательством;
вызывать на основании письменного уведомления плательщиков страховых взносов для дачи пояснений в связи с уплатой ими страховых взносов либо в связи с проверкой правильности уплаты страховых взносов;
определять суммы страховых взносов, подлежащие уплате плательщиками в государственные внебюджетные фонды, расчетным путем на основании имеющейся у них информации о плательщике, а также данных об аналогичных плательщиках, если плательщик отказывается допустить должностных лиц органа контроля на свою территорию, или если учет объектов обложения ведется с нарушениями или не ведется вообще;
требовать от плательщиков страховых взносов, их уполномоченных представителей устранения выявленных нарушений законодательства РФ и контролировать выполнение указанных требований;
взыскивать недоимку, а также пени и штрафы в порядке, установленном законодательством;
требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов плательщика страховых взносов, с корреспондентских счетов банков сумм страховых взносов, пеней и штрафов и перечисления этих сумм в государственные внебюджетные фонды;
получать доступ к информации, составляющей банковскую тайну, в пределах, необходимых для осуществления контроля;
предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски о взыскании недоимки, пеней и штрафов за правонарушения, а также иски о других выявленных нарушениях;
обращаться в установленном порядке в уполномоченный орган с заявлением о признании плательщика страховых взносов несостоятельным (банкротом) в связи с неисполнением им обязанности по уплате страховых взносов;
предоставлять плательщикам страховых взносов отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам.

Органам контроля за уплатой страховых взносов (Пенсионному фонду и Фонду социального страхования) вменены следующие обязанности (ст. 29 Закона № 212-ФЗ):

осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ о страховых взносах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
вести в установленном порядке учет плательщиков страховых взносов;
давать плательщикам разъяснения о порядке уплаты страховых взносов и принятых нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты страховых взносов, их правах и обязанностях, полномочиях органов контроля за уплатой страховых взносов и их должностных лиц, а также предоставлять плательщикам страховых взносов формы расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам и разъяснять порядок их заполнения;
сообщать плательщикам страховых взносов сведения о реквизитах соответствующих счетов Федерального казначейства;
принимать решения о возврате плательщику страховых взносов сумм, излишне уплаченных или излишне взысканных страховых взносов, пеней и штрафов, и направлять оформленные на основании этих решений поручения соответствующим территориальным органам Федерального казначейства для исполнения, а также осуществлять зачет сумм излишне уплаченных или излишне взысканных страховых взносов, пеней и штрафов;
направлять плательщику страховых взносов копии акта проверки и решения органа контроля, а также требование об уплате страховых взносов, пеней и штрафов;
выдавать плательщику страховых взносов по его запросу справки о состоянии расчетов указанного лица по страховым взносам, пеням и штрафам на основании данных органа контроля за уплатой страховых взносов;
осуществлять по заявлению плательщика страховых взносов совместную сверку сумм уплаченных страховых взносов, пеней и штрафов;
выдавать по заявлению плательщика страховых взносов копии решений, принятых органом контроля за уплатой страховых взносов в отношении этого плательщика страховых взносов;
осуществлять управление средствами бюджета внебюджетного фонда в соответствии с законодательством.

Одним из направлений дальнейшего совершенствования наполняемости доходов внебюджетных фондов может стать частичная уплата этих взносов за счет средств самих застрахованных лиц, но такое направление будет иметь положительные перспективы лишь в случае предоставления достойного уровня страхового обеспечения.