Государственный орган — основной элемент государственного механизма

Государственный орган — это структурный элемент механизма государства, обладающий властными полномочиями в определенных сферах государственной деятельности.

Признаки, отличающие государственные органы от негосударственных органов и государственных учреждений:

наделение их полномочиями государственно-властного характера;
формирование государственных органов по воле государства;
выполнение строго определенных функций и видов деятельности;
осуществление деятельности от имени государства;
наличие территориальной сферы деятельности и внутренней организационной структуры;
состоит из государственных служащих;
наличие оперативной самостоятельности;
осуществление различных форм деятельности в соответствии с законом;
наличие строго определенного объема прав и обязанностей;
издание актов нормативного и индивидуального характера;
в отношениях с другими субъектами выступают как юридические лица, являясь в то же время определенным звеном, составной частью единого государственного механизма.

Государственные органы создаются для осуществления определенных функций государства, являясь структурной частью государственного механизма. Государственный орган — это звено «в системе государственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, которая различается по содержанию и пространственным границам своей власти». Государственный орган является не просто частью механизма государства, но организационно обособленным звеном, наделенным собственной компетенцией.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата можно представить следующей системой:

демократизм;
законность;
подотчетность;
гласность;
сочетание коллегиальности и единоначалия;
разграничение полномочий и др.

Так, например, принцип разграничения полномочий должен неукоснительно соблюдаться в рамках осуществления правоохранительной деятельности и обеспечивать соблюдение баланса компетенций, которые не могут между собой пересекаться: расследование преступлений — компетенция органов следствия, надзор за органами следствия — компетенция прокуратуры.

Прокуратура не контролирует работу следователя. Прокуратура должна осуществлять надзор за соблюдением закона при осуществлении предварительного следствия. И должна жестко вмешиваться в случае нарушения закона. За нарушение следователем закона должен отвечать прежде всего сам следователь, руководитель следственного подразделения и, безусловно, прокурор, надзирающий за следствием. Руководитель следственного органа не должен подменять надзор прокурора. Он должен быть организатором следствия, профессионально-ведомственным контролером, в том числе за законностью. Но он не обладает функцией высшего надзора за состоянием законности на предварительном следствии, как прокурор, который несет личную ответственность за законность расследования, обоснованность привлечения к уголовной ответственности виновного лица и направления дела в суд.

Оперативное и качественное расследование преступлений, защита прав и законных интересов граждан по-прежнему остаются главной задачей следственных органов. Профессионализм в осуществлении следственных и иных процессуальных действий при расследовании преступлений имеет большое значение и во многом определяет эффективность всего процесса сбора, изучения и оценки доказательств, принятия правильных процессуальных решений.

Создание Следственного комитета Российской Федерации (далее — Следственный комитет, Комитет) стало реализацией идеи разделения функций следствия и прокурорского надзора. На законодательном уровне произошло переосмысление форм и методов реализации имеющейся у прокурора функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.

Еще на этапе создания Следственного комитета Российской Федерации среди ученых велась ожесточенная дискуссия о целесообразности возникновения в системе правоохранительных органов нового органа, задачей которого является непредвзятое расследование преступлений, основанное на принципах законности и процессуальной самостоятельности следователя. С течением времени Следственный комитет Российской Федерации ежегодно доказывает целесообразность своего существования¹Багмет А.М. Место Следственного комитета Российской Федерации в системе правоохранительных органов Российского государства // Российский следователь. 2014. № 9. С. 45-47..

В соответствии с законом Комитет осуществляет полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Статьей 4 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» определено, что Комитет предназначен для оперативного и качественного расследования преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством. Согласно Федеральному закону «О Следственном комитете Российской Федерации» Председателя Комитета назначает и освобождает от должности глава государства. Этим нормативным правовым актом перед вневедомственным следственным органом были поставлены в качестве задач защита прав и законных интересов граждан, организаций, защита государственных и общественных интересов, соблюдение законности при проверке заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного следствия.

Комитет является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Он официально не входит ни в одну из ветвей федеральной государственной власти, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации: ни в структуру Федерального Собрания Российской Федерации, ни в судебную систему, ни в структуру Правительства Российской Федерации, хотя осуществляет присущие исполнительным органам власти функции в правоохранительной сфере.

Между тем ни в ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», ни в Указе Президента РФ от 27 сентября 2010 г. № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» Следственный комитет не назван федеральным органом исполнительной власти. Вместо этого законодатель использовал формулировку «федеральный государственный орган», которая порождает множество вопросов о месте Следственного комитета в аппарате государства с учетом закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей.

Функциональное назначение Следственного комитета аналогично назначению других органов предварительного следствия (МВД России, ФСКН России, ФСБ России), которые согласно действующему законодательству являются федеральными органами исполнительной власти. Более того, особых различий в правовом статусе Следственного комитета и упомянутых органов исполнительной власти не усматривается, поскольку все эти органы наделены полномочиями но осуществлению уголовного преследования на досудебной стадии и возглавляются должностными лицами, назначаемыми Президентом РФ. Также примечательно, что согласно п. 3 ст. 1 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» руководство деятельностью Следственного комитета, как и руководство деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по производству предварительного следствия, осуществляет Президент РФ. Известный специалист в области административного права Д. Бахрах отмечает, что подчинение Президенту РФ или вышестоящему органу исполнительной власти является характерной особенностью именно исполнительного органа государственной власти²Доржиев Б.В., Горюнов В.В. Статус Следственного комитета и новые полномочия прокурора // Законность. 2011. № 11..

Министерство внутренних дел России, Федеральная служба безопасности России, Министерство обороны России, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков являются федеральными органами исполнительной власти. Применительно к Следственному комитету подобное указание отсутствует. В связи с этим вполне оправданной представляется характеристика Комитета как вневедомственного федерального органа обвинительной власти.

Подобная особенность, связанная с тем, что данный государственный орган не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти, породила попытки отдельных физических лиц добиться признания незаконности существования Следственного комитета, созданного, по их мнению, вопреки Конституции России. Однако в приеме данных заявлений Конституционным Судом отказано (см. определения Конституционного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 1933-0, от 16 июля 2013 г. № 1077-0), поскольку соответствующая проверка конституционности правовых норм может быть осуществлена лишь по запросам перечисленных в ст. 125 (ч. 2) Конституции Российской Федерации субъектов: Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Граждане к числу таких субъектов не отнесены. В то же время никто из вышеперечисленных органов государственной власти не усомнился в законности образования Следственного комитета и подобных запросов не делал, поскольку процедура принятия федерального закона была соблюдена, а сам закон был ожидаем обществом³Берлявский Л.Г., Расчетов В.А. Следственный Комитет Российской Федерации: конституционно-правовые основы организации и деятельности // Российский следователь. 2014. № 5..

Деятельность Следственного комитета ориентирована на создание типовых продуктов проекта — уголовных дел, характеризующихся схожестью по ряду признаков: однородностью создаваемых продуктов, существующей методикой оценки результатов и сроков выполнения, известным перечнем проблем, возникающих в ходе его реализации, наличием исполнителей с опытом работы по аналогичным продуктам.

На сегодняшний день управление проектами — это не вспомогательная функция нестандартного производства, а эффективное средство достижения организацией своих стратегических целей. Это творческий процесс, охватывающий все многообразие различных факторов ради создания уникального продукта или достижения результата.

Именно в силу специфичности продукта деятельности Следственный комитет, являясь федеральным государственным органом, официально не входит ни в одну из ветвей федеральной государственной власти, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации.

При этом в Следственном комитете как организации с существующей функциональной структурой управления — вертикальной иерархической системой подчинения — присутствуют элементы чисто проектной структуры, к которым в первую очередь стоит отнести приоритетность исполнения проектов, наделение властными полномочиями их исполнителей и концентрацию всех ресурсов на проектных работах.

В свою очередь, процессуальная самостоятельность следствия — базовая составляющая современной парадигмы досудебного производства⁴См.: Багмет А.М. Следователь — судья на досудебной стадии // Российский следователь. 2014. № 14. С. 8..

Государственные органы являются организованными коллективами и автономными частями государственного аппарата. Они осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес. Государственные органы действуют от имени государства и от своего имени, обладают собственной компетенцией. Они учреждаются государством и несут ответственность перед государством за свою деятельность. Их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Властные полномочия государственных органов выражаются в издании ими индивидуальных и нормативных актов от имени государства, в осуществлении контроля за исполнением этих актов, в использовании всех законных форм обеспечения своей деятельности. «Специфические признаки, отличающие государственные органы от негосударственных органов и организаций, следующие:

а) формирование государственного органа по воле государства и осуществление им своих функций от имени государства;

б) выполнение каждым государственным органом строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

в) наличие у каждого государственного органа юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в государственном аппарате, а также порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

г) наделение государственного органа полномочиями государственно-властного характера».

Практическую деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществляют государственные служащие. Они исполняют свои обязанности за денежное вознаграждение из соответствующего бюджета, действуют в рамках закона и от имени государства, занимают определенную должность и в соответствии с субординацией обязаны исполнять решения и приказы вышестоящих органов, соблюдать нормы законодательства о государственной службе. Государственная служба в Российской Федерации подразделяется на гражданскую, военную и правоохранительную. По объему служебных полномочий различаются служащие различных категорий, которым соответствуют уровни руководителей, специалистов и вспомогательного персонала.

Каждый государственный орган является организационной структурой, наделенной законодательством совокупностью юридически установленных полномочий (компетенцией). Компетенция государственных органов может быть общей или специальной, которая реализуется в нормотворческой, внутриорганизационной и правоприменительной деятельности.

Государственные органы являются составной частью бюрократическою аппарата государства, который необходим для нормального функционирования любого государства. В то же время необходим эффективный контроль за деятельностью государственных служащих для преодоления бесконтрольности и всевластия бюрократии. Существуют классические принципы рациональной бюрократии, сформулированные М. Вебером, на которых строится эффективная работа всего государственного механизма. К их числу относятся:

наличие твердо установленной и неукоснительно соблюдаемой системы вертикальных связей (служебной иерархии);
существование отрегулированной, основывающейся на специализации системы разделения труда;
функционирование системы правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности членов бюрократической организации;
внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов решения стоящих перед чиновником задач.

Классификация государственных органов проводится по различным основаниям:

по способу формирования различают органы избираемые (первичные) и назначаемые (производные);
в соответствии с территориальной сферой деятельности — высшие (центральные), субъектов государства, местные;
в соответствии с принципом разделения властей — законодательные, исполнительные, судебные;
по характеру компетенции — органы общей компетенции (правительство) и специальной компетенции (министерства и иные ведомства);
по правовым формам деятельности — правотворческие, правоприменительные, правоохранительные;
в соответствии со сроками полномочий — постоянные и временные;
по порядку принятия решений — коллегиальные (правительство, парламент) и единоличные (Президент, министр, губернатор, мэр);
по структуре (способу организации) — простые (не имеют внутренних подразделений) и сложные (делятся на различные звенья, подсистемы и др.);
по характеру подчиненности — органы вертикального, горизонтального, смешанного, двойного подчинения;
по содержанию деятельности — финансовые органы, природоохранные и др.;
с точки зрения юридической основы — органы, учреждаемые Конституцией, федеральными законами для осуществления задач и функций государства, и органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий высших государственных органов и органов власти субъектов Федерации (администрации, аппараты палат парламента и др.).