Форма правления, классификация

Форма правления является организацией высших органов государственной власти, характеризует порядок их образования и распределения полномочий между ними, формы и степень участия населения в осуществлении государственной власти.

В широкой трактовке форма правления раскрывает порядок образования и взаимодействия высших и территориальных (региональных, местных) органов государства. По мнению большинства исследователей, форма правления определяет систему организации высших органов государственной власти, т.е. главы государства, парламента и правительства. При всем многообразии различие между формами правления связано с юридическим положением высших должностных лиц и государственных органов, т.е. различие не в компетенции, а в организации власти.

В форме правления необходимо различать и положение главы государства, и отношения между органами государства и другими центрами политической жизнедеятельности, статус и компетенцию органов конституционного надзора и контроля. Форма правления связана со структурой политической системы, с конкретной расстановкой политических сил в государстве. Она также носит исторический характер, является традиционной для того или иного типа государства. Форма правления является определяющим элементом в форме государства. «В понятие «форма правления» есть все основания включить отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами экономической и политической власти, политическую среду, в которой реализуются все эти отношения». Форма правления раскрывает содержание конституционного строя государства.

На форму правления значительное влияние оказывает политический режим, подвергая эту форму постоянной трансформации к существующим историческим условиям. Например, республика при тоталитарном политическом режиме приобретает искаженную форму, где выборные элементы носят формальный характер. Монократический режим при этом связан с соединением должностей вождя партии и главы государства, это лицо сохраняет за собой пост пожизненно. Политический режим как самый динамичный элемент формы государства поддерживает стабильность не только всей политической системы, но и существующей формы правления. В настоящее время все формы правления подразделяются на монархию и республику.

Монархия — форма правления, при которой верховная государственная власть сосредоточена в руках единоличного главы государства (монарха) и передается по наследственному принципу.

Признаки монархии:

наследственный принцип замещения престола;
возможность «избирательной монархии», т.е. переход власти в рамках правящей династии, но через процедуру выборов;
содержание монархии осуществляется в настоящее время по «цивильному листу», т.е. за счет бюджета;
бессрочный (пожизненный) характер власти;
верховная власть непосредственно не зависит от населения;
отсутствие юридической ответственности (монарха нельзя сместить с трона с помощью законов, все остальное рассматривается как посягательство на жизнь монарха).

Монархии классифицируются на два вида:

абсолютная;
ограниченная.

Абсолютная монархия — это такая форма правления, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу — монарху.

Абсолютная монархия характеризуется высокой степенью централизации государственной власти, при которой монарх единолично осуществляет руководство законодательной, исполнительной и судебной властью. Монарх осуществляет назначения на важнейшие государственные посты. В абсолютной монархии отсутствуют учреждения парламентского типа либо они носят декоративный характер, отсутствуют законы и конституции, ограничивающие власть монарха. Таким образом, прерогативы монарха незыблемы, они не ограничены ни законом, ни учреждением. В абсолютной монархии отсутствует разделение властей, а монарх как реальный глава государства соединяет в своих руках все высшие полномочия государственной власти. Он является единственным верховным законодателем, так как по его волеизъявлению нормативные установления могут приобретать силу закона¹Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 258..

В настоящее время абсолютные монархии в чистом, «классическом» варианте отсутствуют, так как в государственный механизм абсолютных монархий все более инкорпорируются учреждения парламентского типа (консультативные собрания и советы). Хотя огромную роль продолжают играть семейные советы, состоящие из членов правящей семьи и авторитетных духовных лиц. В то же время отсутствует разделение властей, на особе монарха замыкается весь аппарат государства, который также является во многих случаях главой церкви. Всеми своими абсолютными правами монарх пользуется неограниченно. Не следует смешивать «неограниченную (абсолютистскую) монархию как форму государства с деспотией — властью силового, антигосударственного типа». В неограниченной монархии власть монарха минимально ограничена властью высших сословий, при деспотии власть никем не ограничена.

В абсолютных монархиях формально могут иметь распространение конституционные (дарованные монархом) акты, которые не соответствуют типичным конституциям по своему содержанию. В настоящее время абсолютная монархия в основном имеет распространение в государствах Персидского залива, например в Катаре, Омане, Брунее, Саудовской Аравии (с некоторыми отступлениями переходного характера). Разновидностью абсолютной монархии является теократическая монархия — форма правления, при которой глава государства является главой религиозной и светской власти (Ватикан).

Ограниченная монархия — это такая форма правления, при которой верховная государственная власть по закону делится между монархом и представительным органом.

Ограниченная монархия бывает двух видов:

сословно-представительная (форма правления, при которой власть монарха ограничена сословно-представительными органами);
конституционная (форма правления, при которой власть монарха значительно ограничена представительными органами на основании основного закона государства).

Конституционная монархия, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентскую (парламентарную).

Дуалистическая монархия является переходной формой от абсолютной к парламентарной монархии и отличается сохранением за монархом прерогатив главы государства, который самостоятельно формирует правительство, возглавляет его и решает вопросы его отставки. Но в силу того что определенное значение имеет парламент, формально-юридически происходит разделение единой верховной власти на законодательную власть и власть главы государства. Законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная — правительству. «Здесь власть монарха существенно ограничена прерогативой парламента принимать государственный бюджет. Но в случае конфликта между правительством и парламентом монарх выступает на стороне формируемого им правительства. В частности, в конфликтной ситуации он вправе распустить неугодный ему парламент, а правительство фактически законодательствует до тех пор, пока не будет избран новый парламент. Право монарха распускать парламент не ограничивается». Таким образом, парламент фактически зависим от монарха, который имеет право налагать абсолютное вето на законы, принятые парламентом, может его распустить. Власть монарха при данной форме правления ограничена формально, а не фактически (Марокко, Иордания).

Итак, можно выделить следующие признаки дуалистической монархии:

это промежуточная форма правления, переходный вариант от абсолютной монархии к парламентской монархии;
наличие наряду с монархом иных высших органов государственной власти парламента и правительства;
назначение членов парламента (либо одной из его палат) монархом;
назначение членов правительства монархом и ответственность правительства лично перед монархом;
монарх выполняет функции реального главы государства.

Парламентская (парламентарная монархия) — это форма правления, при которой власть монарха реально ограничена парламентом, которому полностью принадлежит законодательная власть. Исполнительная власть принадлежит правительству, но оно ответственно за свою деятельность перед парламентом. Монарх осуществляет в основном представительские функции, обладая «спящими» полномочиями (Великобритания, Бельгия, Дания, Швеция, Япония и др.). Система разделения властей в парламентарной монархии и парламентарной республике строятся на схожих принципах.

Реальными полномочиями по управлению государством монарх не обладает. Но в некоторых странах или в определенных ситуациях монарх может обладать реальными полномочиями, особенно в периоды кризисов, например издавать законодательные акты, отклонять законы и др. В большинстве парламентарных монархий существует институт контрасигнатуры, т.е. акты монарха приобретают юридическую силу после их подписания главой правительства или ответственным министром (право совместной подписи). По формальным признакам парламентарная монархия характеризуется наличием поста премьер-министра, институтом контрасигнатуры, «спящими» королевскими прерогативами, разделением властей. Здесь монарх — номинальный глава государства, т.е. такое должностное лицо, у которого нет реальных полномочий какой-либо ветви государственной власти. «От имени» или «по поручению» монарха фактические полномочия высших органов законодательной и исполнительной власти осуществляют парламент и образуемое им правительство. Конституция формально относит к компетенции номинального монарха широкий круг вопросов, но монарх не вправе решать их самостоятельно.

Таким образом основными признаками парламентской (парламентарной) монархии можно назвать следующие:

правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
в законодательной, исполнительной и судебной сферах власти монарх фактически отсутствует, фигура монарха является символической;
законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
правительство, согласно конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.

Существуют нетипичные монархии: выборная монархия в Малайзии (монарх избирается на пять лет), коллективная монархия в ОАЭ (власть осуществляет Совет эмиров), теократическая монархия (Ватикан), патриархальная монархия и др.

Республика — форма правления, при которой власть осуществляется избранными на определенный срок органами власти по праву представительства (органы власти формируются или народом непосредственно, или общенациональными учреждениями парламентского типа).

Признаки республики:

выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;
осуществление государственной власти не по собственному праву, а по поручению народа;
юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;
обязательность решений верховной государственной власти для всех других государственных органов;
преимущественная защита интересов граждан государства, взаимная ответственность личности и государства;
коллегиальный характер принятия решений;
разделение властей.

Республика существовала во многих древних государствах, как правило, небольших по размеру. Она отличалась сложной организацией власти, включая в себя выборные элементы от разных территориальных структур, опираясь на самоуправленческие начала на местах. Типичными органами власти древних республик являлись общие собрания, советы, администрации, судебные органы и др. В Новое время республиканская форма правления получила распространение благодаря сильному влиянию на общество идеи разделения властей.

В настоящее время в зависимости от того, кто формирует правительство, перед кем оно несет ответственность, принято в основном различать такие виды республики, как:

президентские;
парламентские;
смешанные.

Президентская республика — форма правления, при которой президент наделен реальными властными полномочиями, являясь главой государства и главой правительства.

Правительство является «кабинетом» президента и несет ответственность в основном перед ним. Парламент не может отправить в отставку правительство, а президент не может распустить парламент. Президент независим от парламента прежде всею по принципу избрания, так как избирается народом. Парламент в данной системе разделения властей выполняет законодательные функции, не формирует правительство и несет ответственность перед избирателями. Нижняя палата парламента в президентской республике может начать против президента процедуру импичмента, но окончательное решение принимает верхняя палата парламента. Часто президентскую власть в таких республиках именуют партийной: президент обычно представляет партию, победившую на выборах. Точно так же представляет власть премьер-министр в парламентарной республике, где он, однако, не является главой государства. Президент при данной форме правления обладает достаточно широкими полномочиями: назначение членов правительства, право вето и самостоятельного издания нормативных правовых актов, широкие представительские функции и др. При недостаточном развитии демократических элементов президентская власть может стать неконтролируемой, связанной с неограниченным сроком продления полномочий президента, т.е. президентская форма власти может эволюционировать в суперпрезидентскую республику с монократическим режимом.

Так, основными признаками президентской республики являются следующие:

президент является и главой государства, и главой правительства;
президент назначает и смешает членов правительства;
правительство ответственно перед президентом;
президент обладает широкими полномочиями по отношению ко всем ветвям власти;
президент избирается народом;
президент имеет право вето на законы, принятые парламентом;
президент имеет право распускать парламент в установленных случаях;
президент имеет право самостоятельно издавать нормативные акты.

Парламентская республика — форма правления, при которой парламенту принадлежит решающая роль в формировании верховной власти. Парламент формирует правительство, которое ему подотчетно. Состав парламента избирается в ходе всеобщих выборов, поэтому он занимает доминирующее положение среди других органов государственной власти. Верховенство парламента выражается в его обширных законодательных полномочиях, в формировании и контроле за правительством, в выражении ему недоверия. В парламенте образуется устойчивое партийное большинство, лидер которого, как правило, становится премьер-министром. «В «государстве партий» правительство правит, опираясь на законодательную поддержку парламентского большинства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и организуют исполнение этих законов. Законопроекты готовятся правительством, и обычно парламент не вносит изменений в законопроекты».

В парламентской республике есть и должность главы государства, т.е. президента, но в силу ограниченного способа избрания (парламентом или особым форумом) он имеет также весьма ограниченные полномочия (представительские функции). Многие важнейшие полномочия президент в парламентской республике может осуществлять лишь с согласия правительства. В этом случае, подобно парламентской монархии, акты и решения главы государства нуждаются в контрасигнации (совместной подписи президента и премьер-министра либо ответственного министра); в некоторых случаях акты президента приобретают юридическую силу после утверждения их парламентом.

Признаки парламентской республики:

правительство формируется парламентом из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте;
глава государства избирается парламентом;
глава государства обладает обширными полномочиями;
глава правительства назначается, как правило, президентом;
правительство ответственно перед парламентом.

Смешанная республика — форма правления, сочетающая признаки президентской и парламентской республики (полупрезидентская, парламентско-президентская). Сходство с президентской республикой состоит в том, что президент избирается в результате всеобщих выборов, в силу чего наделяется достаточно широкими реальными полномочиями. Но наряду с президентом, возглавляющим свою администрацию, существует должность премьер-министра, возглавляющего правительство страны. Таким образом, модель исполнительной власти здесь является бицефальной, т.е. у нее две главы. В этом также проявляется некий дуализм смешанной республики: правительство, как правило, несет двойную ответственность — перед парламентом и президентом. «Для смешанной республики характерно то, что президент и парламентское большинство (если они политические оппоненты) могут конкурировать при формировании правительства. Премьер-министра назначает президент, но реально премьером может стать лишь тот, кто получит поддержку нижней палаты. Президент не обязан назначать премьером представителя парламентского большинства, но нижняя палата вправе не одобрить программу правительства или выразить ему недоверие. В обоих случаях премьер-министр обязан подать президенту заявление об отставке правительства. Но в ответ президент вправе, не приняв отставку, один раз распустить нижнюю палату парламента и назначить новые выборы».

Таким образом, характерным элементом смешанной республики является конкуренция между президентом и парламентом по поводу формирования правительства.

Для устранения некоторых негативных проявлений классических президентских и парламентарных республик создаются смешанные, «гибридные» формы государства. «Это выражается в том, что на основе демократизации политических режимов практически утрачиваются различия между монархией и республикой. Ведь в настоящее время существуют такие монархии, где глава государства (индивидуальный или даже коллегиальный) не наследует трон, а переизбирается через определенный период времени (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). В то же время в некоторых современных республиках при тоталитарных режимах проявляется монархический признак — несменяемый глава государства». Такую форму правления именуют монархической республикой. При этом за счет комбинаций полномочий высших государственных органов создаются полупрезидентские, полупарламентские республики.