Реформирование государственных органов
Признаком реформирования государственного строя стало введение Указом от 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств» объединенного правительства — Совета министров. Указ завершил процесс объединения министерств, ввел пост председателя Совета министров, который занял С.Ю. Витте. Однако заключенная в нем новая государственно-правовая форма, установившая исключительное право царя на назначение министров и председателя, а также ответственность правительства перед царем, а не перед законодательной Думой, созыв которой предстоял, оставляла исполнительную власть под контролем самодержца.
Об ответственности правительства перед Думой и его формировании из победивших на выборах партий, являвшихся важнейшими принципами парламентаризма, не было и речи: это считалось признаком страшного западного конституционного строя. Следствием этого стало отсутствие взаимопонимания и согласованности действий двух ветвей власти, оборачивавшееся острыми конфликтами между ними (роспуск первых двух Дум императором, отказ общественных деятелей войти в правительство и др.).
Другим важнейшим направлением государственных реформ был пересмотр Положения о выборах в думу от 6 августа 1905 г. 11 декабря 1905 г. императором был подписан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу». Согласно избирательному закону 11 декабря выборы оставались куриальными и многостепенными (сначала избирались выборщики, а затем из их числа — депутаты), неравными, непрямыми, невсеобщими. При этом один выборщик приходился на 90 тыс. рабочих, 30 тыс. крестьян, 4 тыс. горожан и 2 тыс. землевладельцев. Сохранялись запрет на участие в выборах женщин и военнослужащих, а также возрастной ценз (25 лет).
Вместе с тем новый избирательный закон, готовившийся в дни, предшествовавшие Декабрьскому вооруженному восстанию в Москве в 1905 г., предусматривал расширение избирательного права. Была введена особая курия для рабочих, которые по проекту Булыгина были лишены избирательных прав, расширен круг избирателей по городской курии. Законопроект добавлял к числу избирателей средние и низшие разряды мелких землевладельцев. Выборы проводились по четырем куриям: первая — уездных землевладельцев; вторая — городских избирателей; третья — волостных представителей; четвертая — рабочих.
Устанавливалось два вида избирательных округов — губернские и городские. Выборы членов Государственной думы осуществлялись на губернских (городских) избирательных собраниях, которые состояли из выборщиков, избираемых по куриям. Например, применительно к первой курии выборы происходили следующим образом: лица, обладающие соответствующим имущественным цензом (от 125 до 800 десятин земли), собирались на уездный съезд землевладельцев, на нем избирали выборщиков на губернское избирательное собрание, из состава которых избирались члены Думы.
20 февраля 1906 г. было издано «Учреждение Государственной думы», которое определяло пятилетний срок ее полномочий. Однако царь мог распустить Думу досрочно и назначить новые выборы. Он же определял и длительность сессий думы (обычно Дума заседала семь-восемь месяцев в году). Первые выборы в Думу состоялись весной 1906 г.
В связи с созданием законодательной Государственной думы был преобразован Государственный совет. Его правовое положение определялось «Учреждением Государственного совета», изданным 20 февраля 1906 г.
Из законосовещательного органа, все члены которого назначались царем. Государственный совет становится верхней законодательной палатой, получившей право утверждать или отклонять законы, принятые Думой. Изменен был и состав Государственного совета. Численность его членов увеличивалась втрое (до 190 человек). Он формировался наполовину из членов, назначаемых царем (включая председателя Совета), а наполовину — из выборных членов.
Вопрос о составе Совета решался, исходя из указания царя реформировать Государственный совет «на началах видного участия в нем выборного элемента». При подготовке реформы Государственного совета было признано, что от последнего можно будет ожидать пользы лишь в том случае, если члены по выбору будут представлять «наиболее устойчивые по взглядам и направлению свои населения». Это соображение обусловило установление повышенного (по сравнению с Думой) возрастного (40 лет) и образовательного (не ниже среднего) цензов, предоставление квоты на выборах представителям духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, академической и вузовской науки, торгово-промышленных кругов. Посторонние лица на заседания Государственного совета не допускались. Представители печати допускались на незакрытые заседания, с разрешения председателя Государственного совета.
Полномочия Государственного совета и Думы были в принципе схожими. Оба органа созывались и распускались императором, он же определял время работы и отдыха (каникул). Думе и Государственному совету принадлежало право законодательной инициативы, если дело не касалось издания Основных государственных законов. Обе палаты имели право запроса министрам о незакономерных действиях администрации. Право запроса служило средством контроля действий исполнительной власти. В компетенцию этих органов входили вопросы законодательства (требующие издания, изменения или отмены законов) и финансов (утверждения бюджета, штатов и смет государственных ведомств, разрешения государственных займов, постройки железных дорог и крупных предприятий казной).
Состав Государственной думы разных созывов менялся, но в целом он являлся более демократическим, чем состав Государственного совета, который имел аристократический характер и должен был служить надежным буфером между Думой и верховной властью, солидным корректором излишне горячных действий Думы. Двухпалатная система означала, что любая реформа могла быть осуществлена только в условиях обоюдного согласия законодательных палат.
Процесс реформирования государственного строя получил завершение в новой редакции «Основных законов Российской империи» от 23 апреля 1906 г.
По сравнению с редакцией 1832 г. содержание Основных законов 23 апреля 1906 г. было дополнено тремя новыми разделами, определявшими прерогативы монарха, регламентировавшими права, свободы и обязанности российских подданных, закреплявшими правовое положение органов народного представительства. «Основные законы» подтвердили незыблемость самодержавия, заменив слово «неограниченная» при определении прерогатив императорской власти на «верховная». Вопрос о царском титуле был поднят самим Николаем II, заявившим, что его «мучает чувство», имеет ли он перед своими предками право отказаться от самодержавия. Царь желал объявить свою власть неограниченной, однако никто из участников обсуждения на это не согласился. «Следует только слово исключить, а власть сохранить», — советовали императору министры.
Император сохранил всю полноту власти по управлению страной через ответственное только перед ним правительство. Он руководил внешней политикой, армией, флотом, имел право издавать законы в виде чрезвычайных указов в перерывах между сессиями Думы в чрезвычайных обстоятельствах, «в видах предотвращения грозящей государственному порядку опасности» (ст. 87 Основных законов). Эта мера послужила источником для формирования «чрезвычайно-указного» права. Однако действие чрезвычайного указа прекращалось, если соответствующий законопроект не вносился в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее занятий.
Произошло некоторое ограничение власти царя в законодательной сфере. Законодательную власть император делил с Государственным советом и Думой, окончательно утверждая законопроекты, принятые этими органами. Между тем император сохранил полноту исполнительной власти, которая осуществлялась им через Совет министров, министерства и губернаторский корпус. Судебная власть осуществлялась от имени императора, хотя была достаточно самостоятельной.
Историческая оценка результатов реформ. Правовая природа государственного строя, установленного в Российской империи в годы первой русской революции, вызывала и вызывает повышенный интерес в российской и зарубежной историко-правовой литературе. По мнению большинства дореволюционных правоведов и современных западных русистов, «Основные законы» 23 апреля 1906 г. являлись конституцией, выдерживавшей сравнение с конституциями ряда стран, например Японии, а Государственная дума и реформированный Государственный совет представляли собой двухпалатный парламент. Самодержавный строй с принятием Манифеста 17 октября 1905 г. и «Основных законов» прекратил свое существование. Россия в последнее десятилетие существования империи была конституционной монархией.
Ряд отечественных историков и правоведов советского периода (Н.П. Ерошкин, Н.И. Васильева, Г.Б. Гальперин, А.И. Королев и др.) отстаивали в своих работах тезис о незыблемости самодержавного строя в Российской империи вплоть до ее крушения. Они видели в «Основных законах» «монархическую конституцию», в Государственной думе — псевдопарламент, государственное устройство характеризовали как абсолютизм, прикрытый лжеконституционными формами. Как утверждает современный правовед академик B.C. Нерсесянц, «Россия оставалась самодержавной монархией, правда, ограниченной представительным органом с законосовещательными и бюджетными полномочиями».
Некоторые авторы отмечали сосуществование самодержавия и конституционных форм, писали об «Основных законах» 1906 г. как о конституции, хотя и консервативной: «конституция в пределах самодержавия», «конституционное самодержавие» (A.M. Давидович), «самодержавно-конституционная монархия» (В.М. Шевырин), «мнимый конституционализм», изменение структуры власти и формы правления без изменения ее существа (А.Н. Медушевский). Противоречивость вышеприведенных понятий отражает противоречивую реальность того времени, которую порождало вынужденное сочетание Государственной думы с переставшим быть неограниченным, но сохранившим большую часть своих прерогатив самодержавием.
Наиболее распространенной является точка зрения, что в результате государственных реформ начала XX в. в России установилась дуалистическая монархия — одна из разновидностей конституционной монархии, переходная форма правления от абсолютной к парламентской монархии. В дуалистической монархии за короной сохранялась вся исполнительная и значительная доля законодательной власти, полномочия парламента были ограничены вопросами законодательства и вотирования бюджета (его одобрения или отклонения). Народное представительство и монарх с подчиненным ему правительством составляли два «центра власти», находящихся в подвижном и неустойчивом равновесии.
Вместе с тем конституционные принципы слабо воздействовали на практику государственного управления. Центральная исполнительная власть и местная администрация нередко действовали вне контекста новой правовой реальности. Либеральный общественный деятель П.Б. Струве писал: «Юридически, или в праве, русская конституция, несомненно, существует, потому что она вписана в Манифест 17 октября и в Основные законы. Но... в правосознании... властвующих, правящих сил в России конституции еще не существует... Таков сложный рисунок нашей политической действительности: конституция существует в праве (законе) и отсутствует в правосознании правящих; конституция отсутствует в жизни, в том политическом воздухе, которым дышит отдельный обыватель внутри страны, и она. несомненно, присутствует в том политическом воздухе, которым, как член международной семьи, дышит все государство».
Дистанция, существовавшая между закрепленными в законодательных актах правовыми нормами и их практической реализацией, порождала серьезные диспропорции в российской политической действительности.