Развитие формы государственного единства Российской Федерации
Процессы, протекавшие в России после распада СССР. Приход к власти новых политических сил в России происходил под лозунгами борьбы за суверенитет России, при поддержке соответствующей политической практики в других союзных республиках. Все это не могло не оказать влияния на внутренние процессы в России, которая сама являлась сложным государством. По-разному воспользовались субъекты Российской Федерации предложением, сделанным первым президентом России «взять суверенитета столько, кто сколько сможет». К сожалению дело не только в отдельном высказывании по изучаемой проблеме, но и в последовательной политической линии.
Находясь в оппозиции, а затем придя к власти в России, новые политические силы не заявили твердо о территориальной целостности России как о краеугольном камне своей политики. Государственное единство России не могло оставаться стабильным в условиях происходивших событий. Воспользовавшись тем, что федеральные власти России были заняты проблемами власти в центре и дележом наследства Союза ССР, в отдельных республиках России побеждают сепаратистские силы, которые не только заявили о суверенитете республик, но, провозгласив независимость, предприняли конкретные шаги в ее достижении.
Драматично сложились отношения с Чеченской республикой, выделившейся из Чечено-Ингушской в эти годы. Здесь был установлен террористический криминальный политический режим. Сложно складывались отношения с республикой Татарстан. Обе эти республики Российской Федерации отказались подписать Федеративный договор и, как многие другие (например, Саха-Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федеральный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования.
Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством автономных республик России Федеративный договор — договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе, явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что субъекты Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть отказывалась от унитаризма и центризма, стремления к диктату.
Автономные республики признавались собственниками своих земель, их недр, вод, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими властями.
6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рамках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: «Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». На Конституционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Татарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе Конституционного совещания.
Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра и национально-государственных образований, но не краев и областей. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении их обладали соответствующие центральные органы. Отсутствие понимания со стороны ряда руководителей национально-государственных образований необходимости уравнивания прав территориальных образований в рамках единого федеративного государства как необходимого условия стабильности вызвало волну суверенизации краев и областей.
Для того чтобы иметь равные с национально-государственными образованиями права, Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в рамках компетенции, создание нормативного акта, определяющего статус как субъекта Федерации.
При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим государственное единство страны. Происходящее требовало поисков другого подхода. В первую очередь необходимо было отказаться от национально-территориального принципа построения Федерации как изжившего себя исторически. Далее необходимо было предоставить одинаковые права всем субъектам Федерации. Эти вопросы и были решены с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.
Форма государственного единства по Конституции РФ 1993 г. Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой быть будущей форме государственного единства новой России, политической практике времен паралича власти, подвела Конституция, которая была принята в декабре 1993 г. Конституция в ст. 4 утвердила единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, единое гражданство.
С принятием Конституции приостанавливается процесс суверенизации частей России. В ее тексте понятие «суверенитет» употребляется только в связи со статусом Федерации как целого. Исключением является упоминание полного названия Федеративного договора — «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» в п. I раздела второго Конституции РФ, где устанавливается правило, в соответствии с которым в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ между собой — действуют положения Конституции РФ.
В соответствии со ст. 65 Российская Федерация состоит из следующих субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области — Еврейской, 10 автономных округов. Все субъекты Федерации равны между собой (ст. 5). Это положение является свидетельством принципиальной новизны формы государственного единства России, установленной Конституцией 1993 г. Никогда еще в истории нашего Отечества (Российской империи, СССР и России) не было такого, чтобы все без изъятия части государства рассматривались как равноправные субъекты. Относительное равенство субъектов Российской Федерации определяется единством их конституционных прав и одинаковым представительством в законодательном органе власти — Федеральном Собрании, причем Совет Федерации, формируемый из представителей от исполнительных и представительных органов власти, по два депутата от каждого субъекта РФ, по сути дела, играет роль верхней палаты парламента и, кроме того, решает вопросы, принципиальные для субъектов РФ.
Конституция РФ допускает прием в Российскую Федерацию и образование новых субъектов, но не предусматривает право на выход из ее состава, хотя в преамбуле и ст. 3 говорится об общепризнанных принципах равноправия и самоопределения как о важнейших основаниях федеративного устройства страны. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией России и нормативным актом данного субъекта Федерации, принятым его представительным органом власти, в республиках — Конституциями, а в остальных субъектах Федерации — Уставами.
Конституция предполагает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия (п. 51 ст. 66). Соотношение прав России и субъектов Федерации по отношению к территории определяет ст. 67, которая говорит, что территория России включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67).
При подготовке новой Конституции широко использовались варианты решения проблем, проработанные в ходе реформирования СССР. Например, вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами власти и субъектами Федерации. Конституция РФ предусматривает, что часть вопросов находится в исключительном ведении федеральных органов власти, другая — в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а третья — в исключительной компетенции субъектов Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами и договорами.
К исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом: федеральное законодательство и его исполнение, территория, федеративное устройство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации, энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, коллизионное право, метрическая система и стандарты, картография. бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания, федеральная государственная служба. В соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены следующие вопросы: соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам, защита прав человека, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, защита среды обитания и традиционного уклада жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Таким образом, к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. Причем федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рамках совместного ведения с субъектами Федерации, последние обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. В частности, к их компетенции в соответствии со ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти, учитывая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральные законы.
Гарантией невмешательства федеральных властей в осуществление властных полномочий по предмету своего ведения субъектами Федерации служит установленное п. 6 ст. 76 Конституции правило, в соответствии с которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии со своими полномочиями (по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов Федерации), действует акт субъекта. Это положение находится в очевидном противоречии с пунктом 2 ст. 4 — одной из основополагающих статей Конституции, устанавливающей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Разграничение полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов, система разделения властей потребовали создания механизма защиты установленного порядка. В этой связи Конституционному Суду РФ вменялось в обязанность рассматривать дела о несоответствии актов субъектов РФ, а также договоров между Федерацией и субъектами Конституции и федеральным законам России. Конституционный Суд решает и споры о компетенции, возникающие как между органами власти субъекта Федерации, так и между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов. Президент России имеет право в соответствии со ст. 85 Конституции до решения суда о неконституционности акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, приостановить его действие. Президент России может использовать согласительные процедуры в случае противоречия между федеральными властями и властями субъекта Федерации, а также между властями субъекта Федерации.
Практика взаимоотношений России с субъектами Федерации. Несмотря на то что Конституция России 1993 г. решила принципиальные вопросы организации государственного единства, чем способствовала укреплению России как федеративного государства, проблемы во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации остались. Главная проблема — соответствие конституций, других важнейших нормативных актов субъектов России Конституции и законам Российской Федерации.
Большинство субъектов после принятия Конституции РФ делают шаги в направлении соответствия своего законодательства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией ее субъекты устанавливают, внося соответствующие положения в договоры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти конкретного субъекта. Однако и к концу 1995 г. важнейшие положения конституций некоторых республик России противоречили Конституции РФ. Так, конституции Татарии, Тывы и Якутии не признавали верховенства Конституции и федеральных законов Российской Федерации в сферах совместной компетенции центра и субъектов Федерации, а Конституция Тывы предусматривала выход из состава России.
Однако наиболее драматично сложились отношения с Чечней, где к власти пришел криминальный режим Дудаева. Упразднив действовавшие структуры власти и провозгласив независимость, этот режим полностью игнорировал российское законодательство. Создав вооруженные формирования, режим Дудаева воспрепятствовал деятельности федеральных органов власти на территории Чечни.
В этих условиях президент и правительство Российской Федерации приняли решение об использовании вооруженных сил для восстановления законности на территории Чеченской республики, что привело к настоящей войне. Эта трагичная война оказалась полностью безрезультатной. Она была приостановлена соглашениями, заключенными в 1996 г., которые откладывали решение вопроса о статусе Чечни на более позднее время. При этом Чечня по-прежнему продолжала находиться вне законодательного поля Российской Федерации.