Становление государственного аппарата новой России
Ликвидация властно-управленческих структур СССР и закрепление перемен в общественном строе. После роспуска СССР начался процесс ликвидации структур власти и управления СССР, передача их собственности соответствующим ведомствам республик. Так как столица России и СССР совпадали, то и большинство центральных союзных ведомств располагались здесь. Российские учреждения, как правило, получили в свое распоряжение хозяйство союзных ведомств и даже включали в штат костяк их аппарата. Некоторые же учреждения СССР превращались в российские в связи с правопреемством России.
21 апреля 1992 г. изменяется официальное наименование государства, которое учитывает перемены общественного строя, уже произошедшие, и те перемены политического строя, которые должны еще произойти. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика внесением изменения в Конституцию переименовывается в Российскую Федерацию — Россию (оба названия равнозначны).
Но пока Российская Федерация продолжала оставаться республикой Советов, с изменениями, осуществленными в предшествующие годы. Эти изменения привели к структуре власти Советов переходного периода.
Структуры власти Российской Федерации, выступив единым фронтом в деле ликвидации СССР, вскоре после его упразднения столкнулись в борьбе за верховенство в государстве. Этот вопрос стал решающим при подготовке новой Конституции и вызвал политический кризис, закончившийся государственным переворотом в октябре 1993 г. Победившая сторона продиктовала свой вариант Конституции, предусматривающий почти абсолютную свободу действий президента, который никому неподконтролен и никому неподотчетен.
В борьбе против СССР Президент России и российский советский парламент выступали вместе. Их противостояние началось позже и было вызвано несовместимостью системы (несмотря на создание механизма, учитывающего в значительной степени принцип разделения властей), предусматривающей полновластие Советов и их единство как системы в принципе со структурой единовластия единоличных руководителей — президентов, глав администраций и т.д. — снизу доверху во главе с Президентом России. Новая политическая система власти опиралась на начавшийся вводиться порядок прямого избрания соответствующих руководителей населением, что делало этих руководителей независимыми от представительных органов.
Избрание Президента России всенародным голосованием поставило вопрос о перераспределении полномочий президента и Верховного Совета и съезда в пользу первого. Это и понятно, так как президент теперь тоже представляет всех граждан, справедливо было решить вопрос о его равном положении с парламентом. Но этого не произошло. Несмотря на предоставление президенту достаточно широких полномочий, съезд в своей повседневной деятельности исходил из своего верховенства.
Противостояние между президентом и парламентом обострилось в результате решений VII съезда Советов, который отказался продлить чрезвычайные полномочия президента, предоставленные ему ранее на период проведения реформ, и принял норму о немедленном прекращении полномочий президента в случае роспуска им или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.
В ответ президент Б.Н. Ельцин 10 декабря 1992 г. выступил с обращением «К гражданам России и ко всем избирателям». Президент обвинил съезд и Верховный Совет в торможении реформ и стремлении узурпировать власть. Он предложил провести референдум, в котором граждане России высказались бы: кому они поручают вывод страны из кризиса — президенту или Верховному Совету и съезду? Конституционный суд выступил в роли примиряющего посредника, и инцидент был исчерпан. Но, как оказалось, ненадолго.
Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. Вопрос о необходимости разработки и принятия новой Конституции был поднят, когда Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя, т.е. на рубеже 1990-х гг. Мало кто предполагал, и прежде всего из тех, кто голосовал по вопросу о создании Конституционной комиссии, что вопрос о Конституции тесно переплетется с вопросом о самом существовании власти Советов.
16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов избрал из своего состава Конституционную комиссию в составе 102 депутатов, председателем которой был избран Б.Н. Ельцин. Осенью 1990 г. был подготовлен первый вариант проекта Конституции, который впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, поскольку не удовлетворял взглядам действующего президента В.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве.
Для выхода из конституционного кризиса VII съезд народных депутатов 12 декабря 1992 г. принял решение о проведении референдума по основным положениям подготавливаемой Конституции. Однако согласовать с президентом основные положения не удалось и вследствие этого начинается новый виток противостояния президента и парламента. Собравшийся в марте 1993 г. VIII съезд народных депутатов отложил проведение референдума, а подготовку конституционной реформы определил проводить в порядке, предусмотренном действующим законодательством. В ответ президент в своем обращении к народу заявил о введении особого порядка управления страной и о назначении на 25 апреля голосования о доверии президенту и вице-президенту и одновременно о принятии проектов Конституции и закона о выборах федерального парламента. Верховный Совет обратился в Конституционный суд с запросом о законности действий президента в связи с его обращением к народу. Конституционный суд 23 марта дал заключение, что ряд действий президента не соответствуют Конституции и Федеративному договору.
Созванный в срочном порядке IX съезд народных депутатов в целях преодоления кризиса 29 марта 1993 г. принял постановление о проведении референдума о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Референдум состоялся 25 апреля 1993 г. По его условиям он не принес решительного перевеса ни одной из ветвей власти, хотя за досрочные выборы президента голосовало меньше избирателей (31,7%), чем за досрочные выборы народных депутатов (43.1% зарегистрированных). От принявших участие в голосовании — 49,4 и 67,6% соответственно. Это свидетельствовало о том, что неформально большинство было за президента и против народных депутатов. Незначительное, но большинство поддержало президента (58,7%) и его социально-экономическую политику (53%).
Итоги референдума подтолкнули президента действовать более решительно. 5 мая 1993 г. был опубликован президентский проект Конституции. Одновременно 12 мая 1993 г. Указом президента «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» были определены конкретные шаги по принятию Конституции. Этим Указом предусматривалось следующее: во-первых, за основу берется проект президента, а во-вторых, дальнейшую работу над ним с учетом поправок должно осуществлять Конституционное совещание, состоящее из представителей, делегированных в количестве двух человек от каждого субъекта Российской Федерации, представителей президента и фракций Верховного Совета РФ.
Для доработки проекта, представляемого Конституционному совещанию, создавалась рабочая комиссия под председательством президента. Указом от 20 мая 1993 г. Конституционное совещание созывалось 5 июня и уточнялся его состав. 12 июля 1993 г. проект президента был одобрен Конституционным совещанием. Почти одновременно другой проект — Конституционной комиссии — 16 июля 1993 г. принимается Верховным Советом в первом чтении. Оба проекта были направлены для рассмотрения субъектам Федерации. Спор между проектами был решен силовым методом.
Противостояние президента и парламента. 21 сентября 1993 г. президент подписывает Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400. В нем говорилось о прекращении деятельности Съезда и Верховного Совета и о проведении выборов в новый парламент — Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Конституция РФ продолжала действовать лишь в части, не противоречащей данному Указу. Действия президента мотивировались тем, что Российская Федерация — признанный правопреемник СССР, новое государство, пришедшее на смену РСФСР. Указ утверждал положение о выборах в Государственную Думу, а сами выборы намечались на 11 — 12 декабря текущего года.
Предугадывая правомерные действия Конституционного суда. Указ № 1400 рекомендовал ему не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания. Однако Конституционный суд 21 сентября провел срочное заседание, на котором вынес заключение о том, что Указ № 1400 и «Обращение президента к гражданам России» нарушают Конституцию и служат основанием для отрешения президента от должности. Верховный Совет, а также X съезд охарактеризовали Указ № 1400 как акт государственного переворота и приняли решение об отрешении президента Б.Н. Ельцина от власти и передаче его полномочий вице-президенту Руцкому. Однако реализовать эти решения было некому, так как все рычаги исполнительной власти находились в руках президента, ему подчинялись и силовые структуры. Избранникам народа ничего не оставалось делать, как отказаться покидать свою резиденцию — здание Верховного Совета, которое было блокировано силами МВД.
3 октября блокада Верховного Совета была прорвана демонстрантами, которые заняли стоявшее рядом здание мэрии и попытались овладеть телецентром. Антипрезидентскими силами была организована оборона здания Верховного Совета. В ответ президент ввел в Москве чрезвычайное положение. Город заполнили войска, в действие были пущены спецподразделения, которые и решили спор между президентом и парламентом. 4 октября после устрашающего обстрела из танковых орудий здание Верховного Совета было взято под контроль силами президента, а находившиеся там были арестованы. Итог событий был печальный — многие десятки погибших, еще большее количество раненых. Был нанесен огромный материальный ущерб из-за обстрелов, пожаров, погромов.
События сентября-октября 1993 г. являются логическим продолжением того, что происходило с участием Съезда и Верховного Совета РФ в 1990—1991 гг. по отношению к СССР и его структурам государственной власти. Утвердившееся тогда в политической практике игнорирование действующего законодательства и законности теперь повторялось по отношению и к ним самим.
Переворот, направленный на установление единовластия президента, начавшийся 21 сентября и завершенный с помощью войск 4 октября, позволил приступить к слому всей системы Советов, а также механизма судебной власти, препятствующего произволу президента, — Конституционного суда. 7 октября 1993 г. принимается Указ Президента РФ «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения». Был отменен порядок избрания глав администраций соответствующими органами государственной власти.
Теперь они назначались президентом по представлению председателя Совета министров. Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» предусматривалось, что в краях, областях и иных субъектах Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15—50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной администрации. Указом «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г. прекращается деятельность городских и районных Советов.
Затем встал вопрос о легализации всего содеянного. Узаконить произошедшие перемены могла только поддержка населения, выраженная на референдуме. Именно поэтому было принято решение проводить выборы в нижнюю палату нового парламента — Федерального Собрания и референдум о принятии Конституции, созданной под эгидой президента, — одновременно 12 декабря 1993 г. Первый состав Государственной Думы избирался на два года и мог включать лиц, занятых в ней на непостоянной основе. Требуемое большинство голосов от принявших участие в референдуме было получено. Конституция вступала в действие с момента ее опубликования — 25 декабря 1993 г.
Реформа органов внутренних дел. В рассматриваемый период в ответ на интенсивное изменение экономической, социально- политической ситуации также быстро менялся государственный аппарат, в том числе система правоохранительных органов, необходимость реформы которых во многом обосновывалась критикой их прошлого.
1990 г. стал годом складывания многопартийной системы; были выдвинуты требования о «департизации», «деполитизации» силовых ведомств. Одновременно отмечалось резкое понижение уровня правовой и социальной защиты сотрудников, что обусловило массовый отток квалифицированных кадров. Все эти годы ухудшалась оперативная обстановка, количественно росла и качественно менялась в направлении все большей организованности преступность.
Органы внутренних дел перестраивались «на ходу», меняли организационную структуру, создавали новые подразделения, отыскивали новые формы и методы противодействие нарастающей преступности. Наиболее важные изменения сводились к следующему. В ноябре 1987 г. были образованы отряды милиции особого назначения, на базе которых через год был сформированы отряды милиции особого назначения (ОМОН). 6 октября 1989 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства внутренних дел РСФСР». В начале 1989 г. постановлением Совета министров СССР в системе МВД СССР было создано Главное управление по борьбе с организованной преступностью. В 1990 г. создано Управление по борьбе с распространением наркомании ГУУР МВД СССР.
7 апреля 1990 г. Совет министров СССР принял постановление «О вступлении СССР в Международную организацию уголовной полиции (Интерпол)». В сентябре 1990 г. на 59-й сессии Генеральной ассамблеи Международной организации уголовной полиции (Интерпол) в Оттаве (Канада) СССР был принят в члены организации. 12 октября 1990 г. последовал приказ МВД СССР «О создании Национального центрального бюро (НЦБ) Интерпола». С января 1991 г. НЦБ приступило к работе.
После того, как состоявшийся в июне 1990 г. первый съезд народных депутатов РСФСР принял декларацию «О государственном суверенитете РСФСР» и постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы Союзного договора)». Министерство внутренних дел РСФСР было выведено из подчинения союзного министерства. Задачи и организационную структуру Министерства закрепило Положение «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденное Советом министров РСФСР 22 октября 1991 г.
18 апреля 1991 г. был принят Закон о милиции, действующий, с некоторыми изменениями и дополнениями, и в настоящее время.
19 декабря 1991 г. была предпринята попытка объединить органы внутренних дел и государственной безопасности. Президент России Б. Ельцин издал указ «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», который был признан Конституционным судом не соответствующим Конституции РСФСР. 15 января 1992 г. новым указом Президента тот указ был признан утратившим силу.
После развала СССР, с декабря 1991 г. МВД России стало действовать как центральный орган отраслевого управления суверенного государства.
Эти события сопровождались организационными перестроениями МВД. Вот некоторые примеры. В конце ноября 1991 г. из его ведения была выведена фельдсвязь, реорганизованную в Федеральное управления фельдъегерской связи. В 1992 г. были образованы Главное управление по организованной преступности, Главный информационный центр МВД РФ. В нем функционирует Центр по реабилитации жертв политических репрессий и архивной информации. Позже были созданы. Управление по борьбе с экономическими преступлениями. Управление собственной безопасности, Управление по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, Управление информации и общественных связей. Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и другие подразделения.
10 января 1994 г. вышел Указ Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Министерство внутренних дел, относящееся к «силовым», было подчинено непосредственно Президенту.
Произошедшие изменения в правовом статусе Министерства нашли закрепление в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Президентом 18 июля 1996 г.
Однако уже вскоре объем полномочий Министерства существенно сократился. Согласно Указу Президента РФ от 8 октября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» она была передана в ведение Министерства юстиции. 9 ноября 2001 г. на основании Указа Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Главное управление противопожарной службы было передано из МВД в МЧС.
В связи с обострением оперативной обстановки на Северном Кавказе в марте 1999 г. было образовано Управление МВД РФ по Северному Кавказу, а в декабре того же г. — Управление внутренних ел МВД РФ по Чеченской Республике.
Реорганизации системы органов внутренних дел 2000—2001 гг. привели к созданию в центральном аппарате МВД РФ Службы криминальной милиции. Службы общественной безопасности и Службы тыла.
В ходе административной реформы были образованы управления МВД РФ в федеральных округах.
Реформа уголовно-исполнительной системы. В начале 1990-х гг. развернулась подготовка реформы уголовно-исполнительной системы. К этому времени в ведении Главного управления исполнения наказаний МВД РФ имелось 513 исправительно-трудовых колоний, 164 следственных изолятора, 13 тюрем, 59 воспитательно-трудовых колоний для несовершеннолетних, 103 лечебно-трудовых профилактория. 12 июня 1992 г. был принят Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР. Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР», который определил вектор реформы — приведение прядка отбывания уголовных наказаний в соответствие с международными нормами. В частности, заключенных гарантировались свобода совести и вероисповедания, работающие заключенные получили право на отпуск и т.д.
Законом РФ от 18 февраля 1993 г. отменялись такие виды уголовного наказания, как ссылка, высылка, условное осуждение (условное освобождение) с обязательным привлечением к труду, что повлекло очередное изменение системы органов, исполняющих наказание. Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. исключил из перечня задач уголовно-исполнительной системы организацию политико-воспитательной работы с лишенными свободы и оказание содействия освобождаемым из мест лишения свободы. В отличие от ранее действовавших законов, в нем не содержалось указания на цель их деятельности — исправление и перевоспитание осужденных.
Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России, одобренная Президентом РФ 13 января 1996 г. наметила пути ее реорганизации на ближайшую перспективу. Однако, эта система менялась не только согласно концепции, но и в результате развития уголовного законодательства. Так, принятый в декабре 1996 г. Уголовный кодекс РФ предусматривал несколько новых видов наказания, в частности арест, обязательные работы, ограничение свободы1Исполнение наказания в виде ареста, обязательных работ ограничения свободы вводилось не сразу, а по мере создания необходимых условий, но не позднее 2001 г., пожизненное лишение свободы.
Их исполнение возлагалось на уголовно-исполнительную систему МВД, правовой основой деятельности которой стал Уголовно-исполнительный кодекс РФ, утвержденный Президентом 8 января 1997 г.
Реализация нововведений легла на плечи другого министерства, т.к. согласно Указу Президента России «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 8 октября 1997 г. уголовно-исполнительная система была передана в ведение Министерства юстиции.
Через четыре г. Указом Президента России «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» от 9 ноября 2001 г. Главное управление государственной противопожарной службы МВД было передано в МЧС.
В то же время в начале 2002 г. согласно Указу Президента России «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» в МВД была образована Федеральная миграционная служба, которой были переданы функции упраздненного Министерства по делам национальностей.