Основные направления развития политического режима и государственного строя
Советское государство за годы «перестройки» проделало сложный и крайне противоречивый путь развития, приведший, в конце концов, эту политическую форму к гибели. Количество государственно-правовых событий данного периода столь велико, что не оставляет иного способа описания, как изложение только основных направлений происшедших перемен.
Изменения в органах власти. Прежде всего следует констатировать ликвидацию олигархического режима КПСС и возникновение демократического политического режима. Этот процесс был связан, прежде всего, с повышением роли Советов, падением значения КПСС, появлением первых ростков непосредственной демократии и либерализацией общественной жизни.
Первый крупный шаг по пути к полновластию Советов заключался в реформе политической системы. Общий ее смысл можно кратко охарактеризовать так: «Вся власть Советам!» В декабре 1988 г. в Основной закон СССР были внесены существенные изменения. Вместо Верховного Совета и Президиума Верховного Совета СССР предусматривалось учреждение следующих высших органов государственной власти — Съезда народных депутатов СССР и двухпалатного Верховного Совета СССР.
Съезд состоял из 2500 депутатов, из которых 1500 человек избирались населением, а 750 депутатов — по определенной законом квоте от общесоюзных общественных организаций. Верховный Совет избирался Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен. Оба высших органа государственной власти являлись полновластными государственными органами. Очередной съезд созывался не реже одного раза в год, Верховный Совет — ежегодно на весеннюю и осеннюю сессии продолжительностью три-четыре месяца каждая.
Главное в этих переменах состояло в том, что Верховный Совет функционировал постоянно, вместо 6—10 дней в году, как это было ранее. Кроме того, депутаты работали на профессиональной основе. От этого реальное значение высшего представительного органа резко возросло, и он занял установленное ему Конституцией место верховного органа государственной власти. Особенно это стало заметно в связи с многократной активизацией законодательной деятельности Верховного Совета, что должно было, в свою очередь, служить обеспечению реального верховенства закона в советском праве.
Вводилась должность Председателя Верховного Совета СССР. Он избирался Съездом народных депутатов СССР, ему принадлежали ряд функций президента в парламентских республиках и руководителя работы Съезда и Верховного Совета СССР. Председателем Верховного Совета СССР был избран М.С. Горбачев.
Аналогичные перемены имели место в организации и деятельности верховной власти союзных и автономных республик.
В соответствии с решением XIX Всесоюзной конференции КПСС произошли значительные перемены в представительном характере советов. В марте 1989 г. произошли выборы на альтернативной основе народных депутатов СССР, а в марте 1990 г. — также выборы во все звенья советов союзных республик. Были приняты новые законы о выборах, о статусе народных депутатов. Состав Советов более точно отражал расклад политических сил и настроения в обществе.
Демократизация жизни общества. Вошел в политическую практику такой элемент непосредственной демократии, как всенародное голосование (референдум) по важнейшим вопросам общественной жизни. Были приняты законы о референдуме в СССР и в союзных республиках. Проведено несколько народных голосований в Союзе ССР и в Российской Федерации. Использовались местные референдумы.
Были углублены и расширены права и свободы личности. Советский гражданин обладал международным стандартом прав и свобод, однако многие из них он не мог реализовать. «Перестройка» с ее гласностью, приоритетом общечеловеческих ценностей высоко подняла значение этого политического института и сделала соблюдение прав человека одним из своих основополагающих принципов. Человек, его права объявлялись высшей ценностью. Законодательным путем создавались механизмы реализации давно провозглашенных конституционных прав. Одновременно с этим признавались новые права человека и гражданина. Этот подход не мог не вызвать взрыва активности в разных сферах общественной жизни. Свобода мысли привела к идейному оживлению и плюрализму мнений. Начиная с 1987 г. были амнистированы лица, находившиеся в местах лишения свободы или ссылки за политическое инакомыслие. Отменялась цензура, учреждались новые газеты, журналы, радиостанции, канаты на телевидении. Был принят Закон СССР о печати и других средствах массовой информации.
Проповедовалась религиозная и политическая терпимость. Государство нормализовало отношения с религиозными организациями различных конфессий. Отменялось ранее действовавшее законодательство, крайне стеснительное для отправления религиозного культа. Законом СССР 1990 г. о свободе совести и религиозных организаций вводилась полная свобода вероисповедания. Забастовки, демонстрации, митинги не были редкостью. Особым накатом отличались забастовки шахтеров. Одна из них в 1990 г. даже смела правительство Н.И. Рыжкова. Облегчался въезд и выезд в СССР. Появилась возможность обжаловать действия должностных лиц в судебном порядке.
Таким образом, в СССР были ликвидированы остатки тоталитаризма.
Снижение роли КПСС и многопартийность. В качестве важного шага в изменении политической системы было упразднение партократического режима, существовавшего в стране со времени Гражданской войны. КПСС, на деле являвшаяся политической основой Советского государства, лишилась монополии на власть, для чего, в частности, и созывалась XIX Всесоюзная конференция КПСС. Тем не менее, М.С. Горбачев выступил против поспешного обновления ст. 6 Конституции СССР ради сохранения управляемости страной. Однако «февральская революция» 1990 г. вынудила руководство страны предпринять второй крупный шаг по пути реформирования политической системы советского общества, который привел к ее полному слому.
Из ст. 6 Основного Закона СССР было исключено положение о том, что КПСС является «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций» и что она «определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР».
Новая редакция этой статьи устанавливала, что КПСС, другие политические, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами. После данного изменения КПСС более не располагала правовыми привилегиями. М.С. Горбачев имел намерение преобразовать ее в социал-демократическую партию парламентского типа. Деятельность КПСС была в августе 199) г. приостановлена на территории России, а 6 октября 1991 г. запрещена Указом президента Российской Федерации.
Кроме того, было положено начало складыванию в стране многопартийной системы. Политика перестройки возбудила политическую активность некоторых групп населения. Она, в частности, проявилась сначала в создании небольших по численности неформальных объединений, зачастую конфронтационно относящихся к КПСС. Эти ассоциации образовывались для решения экологических, культурных, религиозных вопросов или формировались вокруг «шестидесятников» и более поздних диссидентов. В 1987 г. созданы такие общества, как «Память», «Мемориал». Пришли в движение творческие союзы. В ходе избирательных кампаний 1989 и 1990 гг. образовывались клубы избирателей, которые направляли усилия против кандидатов в депутаты от партийно-государственной элиты.
После XIX конференции КПСС сложились более благоприятные условия для организации политических партий, движений и иных крупных объединений. Они быстрее всего учреждались на этнической основе. В Грузии был создан ряд неформальных объединений — «общество Ильи Чавчавадзе», «хельсинская группа», партия независимости Грузии, народно-демократическая партия и др. К апрелю 1990 г. ими было организовано около 30 несакнионированных митингов, манифестаций, забастовок. В 1988 г. возникли народные фронты в Литве, Латвии и Эстонии. В 1989 г. на Украине появилось движение «Рух», в Средней Азии — движение «Бирлик» (Единство). В 1990 г. стали действовать народные фронты в Азербайджане, Молдавии и Белоруссии. В Армении возобновила свою работу партия дашканцутюн.
Создавались также партии, движения и общественно- политические группы на социально-классовых основаниях. Активизировалось консервативно-догматическое движение. Набирали силу и консолидировались антисоциалистические течения, требовавшие реставрации буржуазных порядков. Появились социал-демократические группировки. О себе заявили монархисты и фашисты. Либерализовалось и активизировалось профсоюзное движение. В 1990 г. образовались демократическая партия, республиканская партия, конституционно-демократическая партия, либерально-демократическая партия, социал-демократическая партия, коммунистическая партия Российской Федерации, движение «Демократическая Россия». Съезды народных депутатов, сессии верховных и местных советов стали ареной ожесточенной борьбы различных партий и течений.
В октябре 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общественных объединениях», который ввел процесс организации политических партий в легальные рамки: устанавливался регистрационный порядок оформления партий; не допускалось создание партий, деятельность которых противоречила Закону. Данный нормативный акт ускорил процесс образования политических партий и многопартийной системы. В 1990 г. стал временем реального перехода к многопартийности. Летом 1991 г. Указом Президента России Б.Н. Ельцина запрещалась деятельность партийных организаций и массовых движений в государственных учреждениях РСФСР.
Были также введены некоторые элементы системы разделения государственных властей. Конституционные изменения 1 декабря 1988 г. предусматривали, в частности, создание Комитета конституционного надзора. В марте 1990 г. в общесоюзную Конституцию была внесена поправка, согласно которой Верховный Совет потерял распорядительные полномочия, оставшись законодательным и контрольным органом.
Принимались меры по усилению роли суда, прокурорского надзора, утверждению принципа независимости судей. Система государственного арбитража преобразовывалась в арбитражные суды.
Сходные изменения имели место в союзных республиках. Так, изменениями Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. был учрежден Конституционный Суд РСФСР.
Введение поста Президента СССР. В январе 1990 г. политбюро ЦК КПСС высказалось за учреждение поста Президента СССР, который вводился под М.С. Горбачева, потерявшего многие властные рычаги в результате падения роли КПСС как руководящей силы общества. Кроме того, создание этой высшей должности преследовало еще и иные цели: сокращение влияния Верховного Совета СССР, освобождение М.С. Горбачева от многих мелких вопросов, связанных с руководством Верховным Советом СССР, предотвращение распада СССР и др.
Среди народных депутатов СССР постановка вопроса о создании должности Президента вызвала разноречивые отклики, в том числе и отрицательные. Однако в марте 1990 г. в общесоюзную конституцию вносятся поправки, учредившие пост Президента СССР. Он обладал полномочиями, обычно присущими президенту парламентской республики. В конце 1990 г. его права были расширены, а Совет министров преобразован в Кабинет министров, который был непосредственно подчинен Президенту СССР. Утверждалась должность вице-президента. Президент создавал действующий при нем президентский Совет. Он являлся совещательным органом. В его состав вошли почти все члены политбюро ЦК КПСС. При Президенте СССР был сформирован Совет безопасности. Он же возглавлял Совет Федерации, состоявший из руководителей союзных республик.
Посты президента стали учреждаться и в союзных республиках. Так, референдум 17 марта 1991 г. в РСФСР высказался за необходимость создания этой должности. Верховный Совет РСФСР 24 апреля 1991 г. принял законы «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», которые предусматривали должность вице- президента РСФСР.
Происходило сокращение численности государственного аппарата. Последний был раздут (17 млн. человек), медлителен и недостаточно эффективен. В связи с «демонтажем» административно-командной системы управления численность чиновников начала сокращаться. Переход к рынку вызвал уменьшение хозяйственного аппарата: ликвидировались Агропром, Госплан и другие органы. Утверждение политических прав и свобод личности привели к ликвидации многих звеньев органов государственной безопасности.
Разрядка международной напряженности позволила поставить проблему сокращения численности вооруженных сил в практическую плоскость. Была принята военная доктрина оборонительного характера («разумной достаточности»). Шестимиллионная армия оказалась ненужной и подлежала уменьшению. Сокращались стратегические и обычные вооружения, уничтожались ракеты среднего радиуса действия. Роспуск организации Варшавского Договора делал ненужными многие военные соединения. Значительно уменьшилась роль военных в государственном управлении.
К концу перестройки начинает меняться классовая природа государства и содержание его деятельности. Она теперь направлена на развитие рынка, частной собственности, частного предпринимательства, приватизации общенародной собственности, создание класса буржуазии. Происходят разительные перемены в функциях государства. Функция обороны страны ужимается. Сильно сокращается экономическая функция. Государство переходит от непосредственного управления экономикой к общему регулированию народного хозяйства. Происходит заметное ограничение социальной функции государства.
Начиная с 1989 г. отмечалось ослабление государственной власти и дисциплины исполнения. Отсутствие ясных политических установок, борьба между союзным и республиканским руководством, «война законов» деморализовали управленческий корпус и привели его в состояние кризиса. Многие события той поры (правовой беспредел, рост преступности и др.) свидетельствовали о беспомощности государственных органов.