История отечественного государства и права

Перестройка государственного аппарата СССР в середине 1950-х гг.

Рассматриваемый период характерен тем, что происходили непрерывные перестройки государственного аппарата, и причины их были неоднозначными. Они обусловливались стремлением в соответствии с решениями XX съезда КПСС демократизировать государственную структуру, преодолеть чрезмерный централизм, сложившийся в годы формирования и упрочения командно-административной системы государственного управления.

Однако надо сказать, что далеко не все осуществлявшиеся меры соответствовали вышеназванной цели, а представляли собой оторванные от реальной жизни, непродуманные проекты, не выдерживавшие даже краткого испытания практикой.

Меры по усилению роли Советов. Стремление к демократизации государственной жизни нашло выражение в мерах, направленных на дальнейшее повышение роли Советов активизацию их деятельности, упрочение связей с народными массами. Это было необходимо потому, что, как отмечалось на XX съезде КПСС в работе Советов имелись серьезные недостатки — нарушался принцип коллегиальности, сессии Советов созывались нерегулярно с нарушением сроков, установленных Конституцией СССР, депутаты не всегда отчитывались перед избирателями в своей работе. В январе 1957 г. ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами».

В Постановлении определялись задачи Советов: значительное улучшение организационно-массовой работы и дальнейшее укрепление связи Советов с населением, всемерное вовлечение трудящихся в работу комиссий, массовых самодеятельных организаций. В качестве мер по совершенствованию советского аппарата предусматривались решительная борьба с проявлениями бюрократизма и волокиты, невнимательного отношения к нуждам населения, усиление роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, обеспечении общественного порядка и прав граждан, соблюдении законности.

Надо сказать, что в результате принятых мер деятельность Советов оживилась: регулярно стали созываться сессии, на которых обсуждались и решались вопросы развития хозяйства и культуры, активизировалась деятельность постоянных комиссий Советов, теснее стали связи Советов с населением.

Развивалась правовая база деятельности Советов. В 1957— 1960 гг. в союзных республиках были приняты новые Положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, в которых регламентировались их права и обязанности, порядок деятельности.

Вместе с тем начиная со второй половины 1950-х гг. стали осуществляться мероприятия, которые внешне носили демократический характер, а по сути являлись показными, декларативными, не оказавшими реального воздействия на практику. К ним относились всенародные обсуждения важнейших законопроектов, результаты которых даже официально имели рекомендательную силу.

Некоторые реорганизации, проведенные в рассматриваемый период, не были основательно продуманы. К ним с полным основанием можно отнести разделение в конце 1962 г. краевых, областных, районных Советов депутатов трудящихся на промышленные и сельские. Последним были соответственно подчинены промышленные и сельскохозяйственные районы. Полная нежизненность такой реорганизации стала очевидной очень скоро: нарушилось единство власти, началась неразбериха в управленческих структурах. Поэтому в ноябре 1964 г. указами Президиума Верховного Совета СССР во всех краях, областях, районах были восстановлены единые Советы депутатов трудящихся.

Реорганизация системы управления. В рассматриваемый период остро встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существовавшая централизованная административно-командная система сковывала инициативу предприятий, тормозила развитие промышленности и строительства. Выход виделся в осуществлении организационных мер, реорганизации управления. Именно в этом направлении шел поиск. В соответствии с решениями, принятыми в мае 1957 г., отраслевой принцип управления промышленностью и строительством был заменен территориальным. В связи с этим были упразднены некоторые общесоюзные и союзно-республиканские министерства, ведавшие промышленностью и строительством.

Вся страна была разделена на 105 экономических административных районов. В каждом из них Советом Министров союзной республики создавался Совет народного хозяйства (совнархоз), который руководил всеми предприятиями и стройками.

Переход к территориальной системе управления промышленностью и строительством преследовал цель приблизить управление к производству, преодолеть ведомственные барьеры, усилить кооперацию в различных сферах народного хозяйства.

Однако эта цель достигнута не была. Радикальных изменений в развитии промышленности и строительства не произошло. Обнаружились новые недостатки — местничество, не всегда компетентное руководство.

Причина состояла в том, что с созданием совнархозов в основу управления промышленностью и строительством были положены не экономические методы, а видоизмененные административно-командные.

Укрепление правопорядка и законности. В рассматриваемый период были осуществлены меры по укреплению правопорядка и законности. 1 сентября 1953 г. был отменен внесудебный исключительный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. Устанавливалось, что дела о контрреволюционных и иных преступлениях рассматриваются в обычном процессуальном порядке. Многие (хотя далеко не все) несправедливо репрессированные люди были реабилитированы.

Реорганизации подверглись и правоохранительные органы. С образованием в марте 1954 г. Комитета государственной безопасности при Совете министров СССР из МВД СССР перестал выполнять функции обеспечения госбезопасности. Спустя некоторое время была устранена чрезмерная централизация руководства органами внутренних дел. В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся.

Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах были осуществлены изменения прав органов милиции в союзных республиках. Начальник управления милиции союзной республики стал одновременно заместителем министра внутренних дел союзной республики и назначался Советом Министров союзной республики.

Восстановление принципа двойного подчинения в организационном построении органов внутренних дел имело цель укрепить их связи с Советами депутатов трудящихся, усилить контроль за их деятельностью.

Аналогичную цель преследовало и восстановление в 1957 г. наблюдательных комиссий, которые создавались при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся, на территории которых имелись исправительно-трудовые учреждения. Перед наблюдательными комиссиями ставилась задача осуществления постоянного контроля за соблюдением законности в деятельности ИТУ, за приобщением осужденных к общественно полезному труду. Комиссии должны были привлекать общественность к перевоспитанию осужденных, содействовать в трудоустройстве лицам, освобожденным из мест заключения.

В конце 1950-х гг. получила распространение практика передачи некоторых государственных функций общественности. Одной из сфер, где эта практика особенно широко применялась, была сфера охраны общественного порядка. В ноябре 1958 г. в Ленинграде возникли добровольные народные дружины по охране общественного порядка (ДНД).

В целях всемерного развития этой организационной формы ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». В соответствии с ним ДНД стали создаваться повсеместно. В 1962 г. в стране насчитывалось более 130 тыс. добровольных народных дружин, объединявших в своем составе более 4 млн. человек.

Надо сказать, что создание ДНД сыграло определенную положительную роль, позволило привлечь внимание общественности к решению важной задачи охраны общественного порядка. Вместе с тем вольно или невольно принижалось значение того факта, что охрана общественного порядка требует профессионального подхода, определенных профессиональных знаний и навыков, которыми не обладали должной мере члены добровольных народных дружин.

Реорганизация системы исправительно-трудовых учреждений. Серьезные изменения произошли в системе исправительно-трудовых учреждений. Поспешно проведенная на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 27 марта 1953 г. амнистия имела ряд отрицательных последствий, непосредственно касающихся ИТУ, поскольку увеличилась концентрация лиц, осужденных за наиболее опасные преступления, активизировали преступную деятельность лица, к которым амнистия не была применена, потребовалось значительное перемещение заключенных в связи с ликвидацией многих ИТЛ.

В марте 1953 г. подавляющее большинство ИТЛ и колоний (за исключением тех, которые обеспечивали строительство важнейших оборонных объектов) было передано в ведение Министерства юстиции СССР. Создание двух самостоятельных систем вопреки опыту начала 1930-х гг. не способствовало ни повышению уровня руководства местами лишения свободы, ни улучшению их деятельности, поэтому постановлением Совета министров СССР от 21 января 1954 г. они были возвращены в МВД СССР.

После амнистии 1953 г. основные направления перестройки в области исполнения уголовных наказаний определили постановления ЦК КПСС «Об основных задачах Министерства внутренних дел СССР» от 12 марта 1954 г. и «О мерах улучшения работы исправительно-трудовых лагерей и колоний МВД СССР» от 10 июля 1954 г. В них отмечалось, что важнейшая государственная задача по перевоспитанию заключенных на основе приобщения их к общественно полезному труду путем обучения трудовым профессиям, необходимым после отбытия наказания, исправительно-трудовыми лагерями выполняется неудовлетворительно. Уделяя основное внимание хозяйственной деятельности, руководство ГУЛА Га и лагерей данную работу упустило.

Постановлением Совета министров СССР от 10 июля 1954 г. было утверждено Положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях МВД СССР, объявленное приказом МВД СССР от 17 июля 1954 г. Основной задачей исправительно-трудовых учреждений признавалось создание условий, исключающих возможность совершения осужденными новых преступлений, а конечной целью их деятельности — исправление и перевоспитание осужденных на основе приобщения к общественно полезному труду. Положение предусматривало проведение общеобразовательной и профессионально-технической подготовки заключенных, развитие самодеятельности путем привлечения их к воспитательной работе. Для этого предусматривалось создание таких коллективных органов осужденных, как советы коллективов. массовые секции при них и товарищеские суды.

К этому времени кардинальные изменения произошли и в системе мест лишения свободы для каторжников. 18 мая 1954 г. распоряжением МВД СССР «О порядке содержания осужденных к каторжным работам в лагерных подразделениях при ИТЛ и УИТЛК МВД — У МВД» в целях обеспечения надлежащего режима содержания, повышения производительности труда и улучшения политико-воспитательной работы среди осужденных данной категории последние в своем правовом положении были уравнены с прочими заключенными.

После смерти И.В. Сталина было существенным образом облегчено положение лиц, находящихся на спецпоселении. 5 июля 1954 г. Советом министров СССР было принято Постановление «О снятии некоторых ограничений в правовом положении спецпоселенцев». 29 июня 1955 г. ЦК КПСС издал Постановление «О мерах по усилению массово-политической работы среди спецпоселенцев». Цели, которые преследовали указанные руководящие акты, в основном сводились к повышению их трудовой активности и закреплению в местах поселения. Распоряжением МВД СССР от 16 апреля 1955 г. был значительно упрощен и облегчен временный выезд репрессированных в другие регионы Советского Союза в отпуск, на лечение и по другим личным вопросам.

В 1956 г. рядом специальных указов Президиума Верховного Совета СССР административный надзор со спецпоселенцев был снят.

Названные мероприятия принципиально не меняли сложившуюся в СССР систему отбывания наказания, в основу которой были положены цели строгой изоляции заключенных и использования их дешевой рабочей силы. Так, в 1954—1956 гг. система исправительно-трудовых лагерей подвергалась резкой критике. Но при этом создавались новые ИТЛ для решения хозяйственных задач. например освоения целинных земель в Казахстане. Решительный поворот в исправительно-трудовой политике связывался с возвращением к провозглашенному на заре Советской власти курсу — от тюрем к воспитательным учреждениям. Существенную роль в этом сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 октября 1956 г.

Основные задачи, связанные с его реализацией, сводились к следующему: ликвидация исправительно-трудовых лагерей, как необеспечивающих решения задачи исправления и перевоспитания заключенных; принятие решительных мер по разложению уголовно-бандитствующих группировок из числа осужденных, мешавших созданию нормальных условий для реализации воспитательного процесса; создание собственной производственной базы, необходимой для трудового перевоспитания заключенных: широкое привлечение общественности к участию в реализации исправительно-трудовой политики.

Таким образом, основным видом исправительно-трудовых учреждений должна была стать колония. К 1 января 1959 г. намечалось открыть в стране 110 новых колоний. В 1959 г. Совет министров РСФСР выделил МВД РСФСР средства на строительство новых колоний. В то же время Бюро ЦК КПСС и Совет министров РСФСР рекомендовали МВД шире использовать практику привлечения для этих целей средств хозяйственных органов и совнархозов.

Реорганизация органов внутренних дел, судебной системы и прокураторы. В начале 1960 г. была ликвидирована единая общесоюзная система органов внутренних дел. 13 января Совет министров СССР постановил: «признать целесообразным упразднить министерство внутренних дел СССР, передав его функции министерствам внутренних дел союзных республик. Внести в Президиум Верховного Совета СССР проект Указа по данному вопросу». В тот же день такой указ был подписан. Одновременно из ведения органов внутренних дел изымались многие функции.

Так, Главное управление геодезии и картографии передавалось в Министерство геологии и охраны недр СССР. Отдел фельдсвязи — в Министерство связи СССР, Штаб МПВО — в Министерство обороны СССР, Отделение по розыску лиц, потерявших связь с родственниками, — в Исполком союза обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР, группу паспортного отдела ГУМ МВД СССР по регистрации, учету и оформлению разрешений на выезд за границу и въезд в СССР — в КГБ при Совете министров СССР и т.д.

Следует сказать, что в эти годы были предприняты шаги, противоречившие общей тенденции освобождения органов внутренних дел от многих возложенных на них обязанностей. Примером может служить возложение на них в апреле 1963 г. функции предварительного следствия и создание соответствующих подразделений — следственных аппаратов.

Как показала практика, ликвидация Министерства внутренних дел Союза ССР оказалась недостаточно продуманной. Усложнилась координация работы республиканских органов охраны общественного порядка, оказались ослабленными межреспубликанский обмен опытом борьбы с преступностью, а также использование в этой борьбе достижений науки и техники.

Еще раньше, в 1956 г., были упразднены Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных республик, а функции управления в области юстиции переданы Верховному суду СССР.

Верховным судам союзных республик и автономных республик, краевым, областным судам. Последние имели право производить ревизии народных судов, контролировать всю их деятельность, а также осуществлять руководство государственными нотариальными конторами.

В феврале 1957 г. в связи с тем, что в работе транспортных судов не содержалось таких специфических признаков, которые давали бы основания выделять эти суды в особую судебную систему, а также в силу сокращения объема их деятельности транспортные суды были упразднены. Рассмотрение подсудных им дел было возложено на народные, краевые, областные суды. Верховные суды союзных и автономных республик.

Существенной реорганизации подверглись органы правосудия. В принятом в феврале 1957 г. Положении пересматривались полномочия и объем деятельности высшего судебного органа страны. Надзорные функции Верховного суда СССР были сокращены, а полномочия Верховных судов союзных республик расширены.

Устанавливалось, что рассмотрение судебных дел в порядке надзора, как правило, должно заканчиваться в судебных органах союзных республик. Верховный суд СССР мог истребовать дела, приговоры и решения по которым вступили в силу, только в том случае, если они были рассмотрены в порядке надзора в Верховном суде союзной республики. Пересмотр дела в Верховном суде СССР мог иметь место лишь в случае противоречия постановлений Верховных судов союзных республик общесоюзному законодательству или при нарушении этими постановлениями интересов других республик.

Сокращение надзорных функций давало возможность Верховному суду СССР уделять больше внимания изучению и обобщению судебной практики, более тщательно разрабатывать руководящие разъяснения судебным органам, заниматься вопросами совершенствования законодательства и судопроизводства. Верховному суду СССР принадлежало право законодательной инициативы, а также право входить в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежавшим разрешению в законодательном порядке, и по вопросам толкования законов СССР. Верховный суд СССР действовал в составе: Пленума Верховного Суда СССР, судебной коллегии по гражданским делам. Судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии.

Верховный суд состоял из Председателя, его заместителей, членов Верховного суда СССР и народных заседателей, избиравшихся Верховным Советом СССР, а также председателей Верховных судов союзных республик, являвшихся членами Верховного суда СССР по должности.

В декабре 1958 г. в соответствии с Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик участковая система народных судов была заменена единым народным судом города или района. Срок полномочий народных судей увеличен с трех до пяти лет. Это преследовало цели обеспечения возможности народному судье лучше изучить условия района, способствовать стабилизации судебной практики, повышению качества судебной работы. Согласно Основам народные заседатели стали избираться на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства, а военнослужащих — по воинским частям.

Основы установили подотчетность народных судов непосредственно перед избирателями, всех других судов — перед Советами, их избравшими. Основы предусмотрели также образование Пленумов Верховных судов союзных республик, что было направлено на обеспечение более квалифицированного руководства с их стороны деятельностью судебных органов, учет специфических условий республик при осуществлении правосудия.

Законом от 25 декабря 1958 г. было утверждено Положение о военных трибуналах. Входя в единую систему судебных органов страны, руководствуясь едиными для всех судов принципами правосудия, трибуналы строились применительно к организационной структуре армии. Надзор за судебной деятельностью военных трибуналов, организационное руководство ими осуществлялось непосредственно Военной коллегией Верховного суда СССР и Пленумом Верховного суда СССР.

Особое место в системе государственных органов в рассматриваемый период занимали органы партийно-государственного контроля. По решению ноябрьского 1962 г. Пленума ЦК КПСС был создан единый союзно-республиканский орган — Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР.

В республиках, краях, областях и районах комитеты партийно-государственного контроля утверждались на пленумах соответствующих комитетов КПСС.

На предприятиях, стройках, в колхозах и совхозах, в учреждениях и при домоуправлениях были созданы группы содействия партийно-государственному контролю. Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР и его органы были наделены широкими правами. Они могли: давать указания руководителям министерств, ведомств, организаций, предприятий, строек, колхозов, совхозов об устранении недостатков и нарушений; заслушивать доклады, требовать объяснения, а также необходимые документы и материалы от руководителей, допускающих бюрократизм, волокиту; приостанавливались незаконченные, могущие нанести ущерб интересам государства распоряжения и действия организаций, учреждений и должностных лиц; привлекать виновных к ответственности, налагать дисциплинарные взывания, понижать в должности, отстранять от занимаемых постов, производить денежные начеты, а также направлять материалы о злоупотреблениях и иных преступных действиях в органы прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности.

В декабре 1965 г. Пленум ЦК КПСС признал, что название «партийно-государственный» контроль не совсем точно отражает природу этого органа, и принял решение преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля.

Важное значение имело восстановление принципов организации и деятельности прокуратуры, нарушенных в условиях культа личности. 24 мая 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, которым высший надзор за точным исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, отдельными должностными лицами, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР. В Положении также говорилось об обязанности всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратура должна своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения не исходили.

Положение обязывало прокуроров всех звеньев внимательно следить за тем, чтобы не один гражданин не был незаконно подвергнут аресту или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Положение четко определяло, что органы Прокуратуры СССР составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.