История отечественного государства и права

Планирование народного хозяйства и реорганизация органов управления

С переходом к форсированной индустриализации резко возрастала роль планирования. План экономического развития из плана-прогноза превращался в план-закон. Соответственно повышались роль и правовой статус специального планирующего органа — Государственной плановой комиссии (Госплана). Из комиссии при СТО Госплан СССР был преобразован в январе 1930 г. в самостоятельное ведомство на правах народного комиссариата, а его председатель был введен в состав союзного правительства. Предусматривалось увеличение за пятилетку выпуска промышленной продукции на 170%, в том числе средств производства — на 230%.

Во втором пятилетнем плане плановые задания в гораздо большей мере были соотнесены с имеющимися ресурсами и сбалансированы. И это дало свой результат. По объему валовой продукции в 1937 г. СССР стал второй державой мира. Он намного отставал от Америки, но превосходил любую из отдельно взятых европейских держав (за исключением Германии). И хотя материальные и человеческие затраты были невиданно высоки, велики были диспропорции в экономике, а достижения в большинстве случаев не соответствовали первоначальным плановым заданиям, в строй было введено более 4,5 тыс. предприятий, в том числе такие гиганты, как Уралмаш, Краматорский завод и т.д.

Крайне напряженные пятилетние планы (особенно первый пятилетний план), которые пришлось осуществлять при острой нехватке металла, стройматериалов, оборудования и т.д., обусловили концентрацию ресурсов на наиболее важных, так называемых «ударных стройках». Такая концентрация обеспечивалась централизованным планированием и прямым бюджетным финансированием через спецбанки. Все это предопределяло отказ от рыночной и переход к планово-распределительной экономике и соответственно от преимущественно гражданско-правовых методов регулирования к преимущественно административно-правовым методам управления (хотя полного отказа от товарно-денежных отношений, которые тогда именовались хозрасчетом, как это было в годы «военного коммунизма», не произошло).

Переход к планово-распределительной экономике и административным методам управления ею потребовал радикальной реорганизации системы органов государственного управления промышленностью и строительством. 5 января 1932 г. был принят Закон «О перестройке управления промышленностью». ВСНХ СССР упразднялся и вместо него образовывались три общесоюзных промышленных наркомата: тяжелой промышленности; легкой промышленности; лесной промышленности. Несколько позже (в 1934 г.) возник Наркомат пищевой промышленности. Следствием стало то, что основная масса крупной промышленности перешла под непосредственное управление общесоюзных органов и была выведена из-под контроля союзных республик как субъектов федерации. Это означало новый шаг на пути формирования единого общесоюзного народнохозяйственного комплекса.

Каждый вновь созданный общесоюзный наркомат управлял через входившие в него отраслевые главки примерно 40—50 крупными предприятиями и стройками. Однако по мере того, как входили в строй новые предприятия, численность объектов управления существенно увеличивалась (к концу второй пятилетки в строй вступило 4500 новых предприятий). Поэтому во второй половине 1930-х гг. начинается процесс разукрупнения наркоматов. Выделяются в самостоятельные ведомства оборонная промышленность, угольная, нефтяная, электротехническая и т.д. К 1941 г. число общесоюзных промышленных наркоматов достигло 24.

Их основной задачей стало управление действующими предприятиями. Поэтому для управления строительством создается специальная организация — Наркомат строительства СССР, обладавший крупными строительными мощностями, что положило начало созданию строительной индустрии как отрасли народного хозяйства. Он и осуществлял основные стройки по договорам (в рамках плана) с промышленными ведомствами.

В 1934 г. проводится реорганизация внутренней структуры промышленных наркоматов и главков: функциональная система заменяется производственно-отраслевой. Во времена нэпа, когда тресты обладали оперативной самостоятельностью и сами выступали на рынке с целью извлечения прибыли, ВСНХ СССР лишь планировал, координировал и контролировал их работу. Поэтому в составе ВСНХ были подразделения и отделы функционального назначения: текущего планирования, финансирования, капитального строительства, сбыта и т.д. Когда тресты лишились оперативной самостоятельности и выхода на рынок, такая функциональная система была заменена отраслевыми главными управлениями, непосредственно управляющими предприятиями из центра административными методами.

Однако элементы хозрасчета все же сохранялись. Ведомства (наркоматы) в соответствии с пятилетними, годовыми и квартальными планами заключали между собой генеральные договоры взаимных поставок продукции, в соответствии с которыми главки и отдельные предприятия заключали между собой уже прямые договоры. Поскольку право собственности на заводы, фабрики, шахты, оборудование, продукцию принадлежало Союзу ССР, а наркоматы и главки лишь осуществляли управление ею, то еще в 1935 году было установлено, что передача оборудования, зданий, сооружений от предприятия к предприятию производится безвозмездно по распоряжениям центральных органов управления. В целях предотвращения разбазаривания оборудования Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1940 г. была запрещена предприятиям продажа демонтированного и излишнего оборудования и установлено, что оно может распределяться лишь Правительством СССР и передаваться безвозмездно с баланса на бадане.

Поскольку экономические методы контроля за качеством теряли свое значение, были усилены административно-приказные рычаги такого контроля. 10 июля 1940 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями», установивший суровую уголовную ответственность директоров, главных инженеров и начальников ОТК за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции.

Реконструкция отраслей промышленности и решение проблемы занятости. Важнейшая роль в модернизации экономики отводилась транспорту, особенно в связи с огромными пространствами нашей страны. Масштабная реконструкция транспорта, прежде всего железнодорожного, разворачивается с 1935 г.

Одновременно развивался и водный транспорт: речной и морской. Главным достижением являлось освоение Северного морского пути, который сыграл большую роль в годы Великой Отечественной войны.

Реконструкция и развитие транспорта потребовали выделения из Народного комиссариата путей сообщения самостоятельного Наркомата водного транспорта, объединившего руководство морским и речным флотами.

Остро встал вопрос о массовом строительстве автомобильных дорог. Поскольку эти дороги строились преимущественно силами заключенных, то созданное в 1936 г. Главное управление шоссейных дорог было включено в состав НКВД СССР.

Реконструкция и развитие транспорта способствовали общему подъему экономики страны, поскольку недостаточная развитость транспортных коммуникаций традиционно сдерживала развитие экономики. Кроме того, преследовались стратегические цели: ускорение мобилизации вооруженных сил, облегчение переброски войск и военных грузов из Европейской части страны на Дальний Восток и наоборот.

Одной из важнейших проблем индустриализации становилось обеспечение промышленности, строительства, транспорта квалифицированной рабочей силой.

Массовое развертывание строительства новых предприятий уже в 1930 г. привело к полной ликвидации безработицы в стране. Коллективизация сельского хозяйства и прикрепление крестьян к земле с введением в 1932 г. паспортной системы резко снизили стихийную миграцию сельского населения в города, а потребность в рабочей силе росла. Таким образом возникла острая ее нехватка.

Поэтому уже в 1931 г. был принят Закон об отходничестве, в соответствии с которым колхозы обязывались по разнарядке Госплана выделять людей для работ в промышленности.

В 1930-е гг. в промышленность пришла огромная масса бывших крестьян, молодежи, женщин. К 1932 г. численность промышленных рабочих увеличилась вдвое по сравнению с 1928 г. — в основном за счет выходцев из деревни. Доля женщин среди них составляла 42%. Эти люди не имели квалификации, и их приходилось обучать на ходу в процессе производства, они не были приучены соблюдать трудовую и технологическую дисциплину и допускали массу брака. Неквалифицированные рабочие, составлявшие основную массу, не могли рассчитывать на высокие заработки, их интересы приходилось обеспечивать административными методами, «подтягивая» зарплату до прожиточного минимума, а это вело к уравниловке.

Ликвидация безработицы, полная занятость населения существенно усиливали социальную защищенность основной массы работников промышленности, строительства, транспорта, их уверенность в том, что они не окажутся выброшенными на улицу без средств к существованию. Социальная защищенность и уравниловка в оплате труда породили новые проблемы: высокую текучесть кадров, когда люди переходили с места на место (используя дефицит рабочей силы) в поисках лучших заработков, и падение трудовой дисциплины. В борьбе против этих явлений была сделана попытка не только применять меры принуждения, но и использовать материальное стимулирование добросовестных работников.

В совместном Постановлении СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС (высшего профсоюзного органа) от 28 декабря 1938 г. были введены надбавки за непрерывный стаж к пенсиям и к пособиям по временной нетрудоспособности, а в отношении лиц, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, вводилось выселение из ведомственных жилых домов без предоставления иной жилой площади. Для всех рабочих, служащих были введены обязательные трудовые книжки, в которые вносились данные о трудовом стаже и месте работы, о поощрениях и взысканиях. Тогда же, в декабре 1938 г., были усилены меры морального поощрения — введение почетного звания Героя Социалистического Труда, медалей «За трудовую доблесть», «За трудовое отличие».

В 1940 г. в связи с нараставшей угрозой войны и необходимостью ускорения оборонной программы был взят курс на открытое, официальное прикрепление рабочих и служащих к своим рабочим местам, предприятиям и учреждениям. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. были запрещены под угрозой уголовного наказания (тюремного заключения по приговору суда на срок от двух до четырех месяцев) увольнение по собственному желанию с предприятий и из учреждений и переход с одного предприятия на другое без разрешения администрации.

Одновременно указ увеличивал продолжительность рабочего времени: рабочий день был увеличен с 7 до 8 часов, а шестидневная рабочая неделя (пять дней — рабочих, шестой — выходной) была заменена семидневной (шесть дней — рабочих, седьмой день — воскресенье — выходной). Увеличение рабочего времени в результате принятия указа было равносильно вовлечению в производство нескольких миллионов новых рабочих рук. Была сокращена продолжительность отпуска женщинам по беременности и родам — с 112 до 63 дней. Опоздание свыше 20 минут считалось прогулом и влекло за собой привлечение к уголовной ответственности. Как прогул рассматривалось и появление на рабочем месте в нетрезвом состоянии.

Указом «О государственных трудовых резервах» от 2 октября 1940 г. учреждалась система подготовки государственных трудовых резервов через сеть ремесленных, железнодорожных училищ и фабрично-трудовых школ, которые комплектовались как добровольно, так и по призыву (мобилизации). Колхозы по разверстке «сверху» обязаны были выделять в порядке призыва по два человека в возрасте 14—15 лет с каждых 100 человек населения.

Призыв распространялся и на города по той же норме. Учащиеся состояли на полном государственном обеспечении и после окончания учебы обязаны были работать по направлению комиссии по распределению. В феврале 1941 г. специальным указом была установлена уголовная ответственность (год тюремного заключения по судебному приговору) за злостное нарушение трудовой дисциплины в училище или побег из училища.