Декларация и Договор об образовании СССР
30 декабря 1922 г. состоялся Первый съезд Советов СССР, принявший Декларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В Декларации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью».
Договор об образовании Союза ССР разграничивал компетенцию союзного государства и вошедших в его состав республик, определял систему высших общефедеративных органов. Верховным органом страны являлся съезд Советов СССР, а между съездами — Центральный исполнительный комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК СССР избирал Президиум, который возглавляли четыре председателя ЦИК (по числу союзных республик — председатели их ЦИК). Президиум ЦИК являлся высшим органом власти Союза в период между сессиями ЦИК СССР. Исполнительным органом ЦИК Союза ССР являлся Совет Народных Комиссаров СССР.
Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и передал их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК СССР с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Договор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.
В ходе работы над юридическим оформлением образования Союза ССР было решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя представители Украины и Грузии предлагали ограничиться разработкой Договора (что с правовой точки зрения придавало новому союзу характер скорее конфедерации, а не федерации). После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта, 6 июля 1923 г. вторая сессия ЦИК СССР одобрила проект Конституции и постановила:
1) утвердить Конституцию Союза ССР и немедленно ввести ее в действие,
2) внести принятый сессией текст Конституции на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.
Создание Союза Советских Социалистических Республик явилось событием, повлиявшим не только на развитие отечественного государства и права, но и на весь ход мировой истории.
13 июля 1923 г. Президиум ЦИК СССР принял Обращение ко всем народам и правительствам мира, в котором сообщалось, что высшие органы государственной власти и государственного управления нового государства сформированы и приступили к своей деятельности. В обращении особо оговаривалось, что отнесенные к ведению союзных республик вопросы остаются в их исключительной компетенции.
Конституционное строительство активно продолжалось. На второй и третьей сессиях ЦИК СССР первого созыва были приняты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Государственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнительном Комитета Союза ССР, Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР.
Принятие Конституции СССР 1924 г. Состоявшийся в январе 1924 г. Второй Всесоюзный съезд Советов утвердил Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.
Основной закон относил к компетенции верховных органов власти СССР такие жизненно важные вопросы, как, например: представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и заключение мира; заключение внешних и внутренних займов СССР и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик; ратификация международных договоров; руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и руководство вооруженными силами; установление общего плана народного хозяйства Союза; определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; заключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени союзных республик), утверждение единого государственного бюджета СССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов; установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства; установление основных законов о труде; право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза, и другие вопросы.
Согласно Конституции СССР суверенитет союзных республик ограничивался лишь в пределах, определенных Основным Законом, и по предметам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагалась на СССР. Вместе с тем, Союз ССР наделялся правом отменять постановления верховных органов союзных республик, если они противоречили союзной Конституции, а также право разрешать возникающие между республиками споры.
Союзные республики наделялись правом свободного выхода из СССР. Конституция гласила, что для изменения, ограничения или отмены свободы выхода из Союза ССР необходимо согласие всех входящих в него республик.
Органы власти в СССР и их полномочия. Высшим органом власти являлся Всесоюзный съезд Советов, в промежутках между съездами Центральный исполнительный комитет СССР, а между его сессиями — Президиум ЦИК.
Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов: из представителей городских Советов и Советов городских поселений из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей, а представителей губернских съездов Советов один 1 депутат на 125 тыс. жителей.
Очередные съезды Советов СССР созывались ЦИК СССР один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требованию одной из его палат или двух союзных республик.
Конституция СССР 1924 г. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основного Закона. В каждодневной государственно-правовой практике верховенство представительных органов власти проявлялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали перспективы развития промышленности, сельского хозяйства, заслушивали доклады о состоянии армии и проч.
В период между Всесоюзными съездами Советов высшую государственную власть осуществлял Центральный исполнительный комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответственность за свою работу.
Центральный исполнительный комитет СССР состоял из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (т.е. крупные республики получали преимущество) — всего 414 человек. Совет Национальностей формировался из представителей союзных и автономных республик (по пять от каждой), по одному от каждой автономной области РСФСР. Персональный состав Совета Национальностей утверждался съездом Советов СССР.
Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раздельно. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через согласительные комиссии. Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносился на совместное заседание палат, а по требованию одной из палат — на разрешение очередного или внеочередного съезда Советов СССР.
ЦИК СССР работал сессионно. Очередные сессии должны были собираться три раза в год. До 1925 г. очередность созыва ЦИК СССР выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно.
В перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся формировавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном составе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Его роль последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК СССР. Он наделялся правом приостанавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанавливать решения съездов Советов союзных республик, отменять постановления республиканских ЦИК, мог издавать декреты, постановления, распоряжения (за исключением определяющих общие нормы политической и экономической жизни) рассматривать и утверждать проекты постановлений, вносимых СНК СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных республик.
Согласно Конституции СССР ЦИК наделялся правом издавать кодексы, постановления и распоряжения, объединял всю работу по законодательству и управлению Союзом. Все нормативно-правовые акты, определявшие общие нормы политической и экономической жизни страны, вносившие «коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР» подлежали обязательному рассмотрению и утверждению ЦИК СССР».
Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Совет народных комиссаров СССР. Формирование его происходило на первой сессии ЦИК СССР каждого созыва. Статус правительства был определен Конституцией и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г. СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.
Совнарком СССР руководил общесоюзными и объединенными наркоматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение проектов декретов и постановлений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а также вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК СССР передавали на его рассмотрение.
В состав Совнаркома СССР входили:
- общесоюзные наркоматы — иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщении, почт и телеграфов;
- объединенные (союзно-республиканские по более поздней терминологии) наркоматы — продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и ВСНХ.
С совещательным голосом в заседаниях правительства участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатели ЦСУ и ОГПУ, председатели Совнаркома союзных республик. По решению Совнаркома СССР к его работе могли привлекаться и другие лица.
Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе: принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИК СССР. Так, в 1927 г. подавляющая масса — около 80% — законопроектов, рассмотренных Президиумом ЦИК СССР, поступили из Совнаркома СССР.
Все остальные отрасли государственного управления находились в исключительном ведении союзных республик. Там создавались наркоматы: земледелия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренней торговли.
Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституцией СССР не предусматривалось создание Совета труда и обороны СССР, Совнарком СССР постановлением от 17 июля 1923 г. образовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о СТО СССР, которое гласило, что СТО создается «в целях осуществления хозяйственных и финансовых планов Союза, корректирования их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйственных мероприятий и в области мероприятий по обороне».
В числе учреждений, состоявших при СТО СССР, Положение называло Государственную плановую комиссию — Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства советских республик, разработка союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электрификации вместе с тем для разработки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического наблюдения за проведением означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в целом.
Роль Госплана из года в год возрастала. Проведенная по результатам обследования Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции в 1927 г. реорганизация Госплана существенно повысила его значение как организатора общегосударственного планирования. В 1928 г., как известно, был принят первый пятилетний план развития народного хозяйства СССР.
Еще одной комиссией СТО СССР была Комиссия по внутренней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положению о данной Комиссии, она регулировала вопросы внутренней торговли на всей территории Союза, осуществляла общее руководство учреждениями, призванными способствовать развитию торгового оборота: биржами, ярмарками и т.п. Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. названной Комиссии в объединенный Народный комиссариат по внутренней торговле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продовольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутренней торговли Союза ССР. В ноябре 1925 г. Наркомвнуторг СССР был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней торговли.
При Совете Труда и Обороны СССР состояла также Государственная арбитражная комиссия для разрешения имущественных споров предприятий обобществленного сектора.
Изменения в составе СССР. Состав Союза ССР не оставался неизменным. Число союзных республик увеличилось в ходе национально-государственного размежевания Средней Азии, которое началось во второй половине 1924 г. В результате были образованы: Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская ССР и Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, а также две автономные области: Кара-Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Киргизской АССР1Так до 1925 г. называлась Казахская АССР., которая входила в РСФСР). В соответствии с этим Третий Всесоюзный съезд Советов внес изменения в Конституцию СССР.
В 1926 г. была создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. — Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял решение о преобразовании Таджикской АССР в союзную республику.