Превентивная функция административной ответственности
Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией, а ее существенным отличием от регулятивной функции административной ответственности является использование в качестве способа осуществления угрозы применения административного наказания.
Однако угроза применения административного наказания не является единственным способом осуществления общей превенции. Как правильно отмечается в литературе, общая превенция осуществляется прежде всего путем распространения информации о самом административно-правовом запрете. Не следует недооценивать и значение угрозы применения административного взыскания.
В новом КоАП РФ предусмотрены следующие виды административных наказаний: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация.
Думается, что административное выдворение за пределы РФ и возмездное изъятие орудия или предмета административного правонарушения по своим характерным признакам относится к мерам защиты, а не к мерам административной ответственности. При возмездном изъятии предмета карательное воздействие практически отсутствует, так как субъект получает материальный эквивалент изъятого, а в случае выдворения из страны субъекта возвращают в прежнее состояние.
Несмотря на то, что данные меры относятся к мерам защиты, они выполняют частнопревентивную функцию, лишая субъекта фактической возможности совершить правонарушение, аналогичное уже совершенному. Нельзя не отметить очередного противоречия, не устраненного КоАП РФ. В частности, такая мера воздействия, как административное выдворение за пределы РФ, предусмотрена ФЗ РФ «О Государственной границе Российской Федерации» — вопреки ст. 1.1 КоАП РФ.
В случае нарушения административно-правового запрета первоначальным моментом превентивного воздействия становится осуждение виновного. Сам факт отрицательной оценки действий субъекта должен заставить его изменить свое поведение. Следующая за осуждением кара либо лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо принуждает его избрать иной вариант поведения при возникновении аналогичной ситуации.
«Назначение штрафа состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния со стороны как наказанных, так и иных граждан».
Превентивная роль административной ответственности охватывает предупреждение не только рецидива административных проступков, но и правонарушений, представляющих большую общественную опасность, — преступлений. Ведь многие административные правонарушения стоят на грани с уголовно наказуемыми деяниями. Предупреждая такие «пограничные» правонарушения, административная ответственность тем самым предотвращает и преступления.
Как уже отмечалось, КоАП РФ презюмирует, что составы административных правонарушений и наказания за их совершение устанавливаются только Административным кодексом РФ (ст. 1.1, 2.1). В принципе с такой идеей вполне можно согласиться, но действующее законодательство предусматривает административно-правовую ответственность физических и юридических лиц, закрепленную в различных нормативно-правовых актах.
Скажем, согласно Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» за нарушение законодательства о частной охранной и детективной деятельности допускается аннулирование лицензии (ст. 10). ФЗ РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» за неоднократное нарушение законодательства о наркотических и психотропных средствах предусматривает меру ответственности в виде ликвидации юридического лица (ст. 51).
Решением суда может быть приостановлена деятельность профсоюза, если она противоречит Конституции или иным федеральным законам. ФЗ РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлены санкции как в виде приостановления действия лицензии, так и в виде ее аннулирования. Согласно ФЗ РФ «Об экспортном контроле», если правонарушение повлекло за собой особо тяжкие последствия или было совершено повторно, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет. В юридической литературе данные меры рассматривают как административно-правовые санкции.
Ликвидация юридического лица, приостановление действия лицензии, аннулирование лицензии, запрет заниматься определенными видами деятельности — эффективные способы частной превенции административных правонарушений, исключающие субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишающие его фактической и юридической возможности в дальнейшем совершить аналогичное правонарушение. Содержаться они должны в едином систематизированном нормативно-правовом акте — КоАП РФ, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления административной ответственности.
В административно-правовой литературе видом ответственности по административному законодательству признают ответственность несовершеннолетних за их антиобщественное поведение. Применяемые за такие правонарушения взыскания носят специфический характер: возложение обязанности принести извинение; предупреждение; выговор; штраф; помещение несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение.
Формально в настоящее время действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. с последующими изменениями. Однако в связи с принятием ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» признаны утратившими силу некоторые нормативно-правовые акты СССР и РСФСР, регламентировавшие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, а именно: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 г. «Об утверждении Положения об общественных воспитателях несовершеннолетних» и «Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних»; раздел II Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября 1985 г. «О внесении изменений и дополнений в положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и об общественных воспитателях несовершеннолетних» (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 40. Ст. 1400); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Получается достаточно странная ситуация: признаны утратившими силу нормативно-правовые акты СССР, регламентировавшие права и обязанности комиссии по делам несовершеннолетних, нормативно-правовые акты РСФСР, вносившие изменения в нормативно-правовые акты, регулировавшие права и обязанности комиссии, а само Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, принятое Президиумом Верховного Совета РСФСР, не признается утратившим силу. Хотя этого требует ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Отчасти права и обязанности комиссий по делам несовершеннолетних регламентируются в ст. 11 ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Пунктом 7 ст. 11 комиссиям предоставлено право применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Каким законодательством и в каком порядке? Кодекс об административных правонарушениях устанавливает возраст административной ответственности с 16 лет, одновременно допускается освобождение от административной ответственности несовершеннолетнего с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП).
Однако ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка» не предусмотрены меры такого воздействия, а ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регламентируются отношения применения мер защиты, социальной адаптации, мер уголовно-правового характера, назначаемых взамен наказания. Вот и остается неясным, о каких мерах, применяемых взамен административной ответственности, идет речь и что это за законодательство о защите прав несовершеннолетних. Таким образом, КоАП РФ ссылается на нормы отрасли законодательства, которая фактически еще не сложилась.
Подобная неопределенность в регулировании ответственности несовершеннолетних отрицательным образом сказывается на эффективности осуществления всех функций административной ответственности. Например, в тех случаях, когда нет необходимости в реализации карательной функции, возможно освобождение от административной ответственности с применением иных мер воздействия, но непонятно — каких.
Частнопревентивный аспект воздействия может состоять в длящемся порицании субъекта — состоянии наказанности (наличии неснятого административного наказания). Лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 4.6). Повторность может выступать в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3) или в качестве квалифицирующего признака. Состояние наказанности связано с угрозой применения к субъекту более строгого административного наказания (по сравнению с наказанием за административное правонарушение, совершенное впервые).