Административная ответственность
О сфере регулирования административной ответственности. Основной сферой регулирования административно-правовых отношений являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами власти и управления предоставленных им властных полномочий по поддержанию нормального функционирования экономической, военной, социально-культурной систем страны, а также по охране государственного и общественного порядка.
Поэтому ответственность, предусмотренную законом для предприятий и организаций, физических лиц, должностных лиц за нарушение каких-либо правил, направленных на защиту личных, государственных и общественных интересов в любой из перечисленных областей, исполнение которых контролируется органами исполнительной власти, можно рассматривать как административную.
Принятый новый Кодекс об административных правонарушениях снял некоторые проблемы и противоречия, стоявшие перед правоприменительной практикой. В частности, ФЗ РФ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушения» исключены из Таможенного кодекса РФ нормы об ответственности за таможенные правонарушения; последние теперь включены в Кодекс об административных правонарушениях. Соответствующие нормы исключены из различных нормативно-правовых актов, предусматривающих административную ответственность, и помещены в КоАП РФ.
Например, из ФЗ «Об усилении ответственности за самовольную добычу янтаря» исключена ст. 1, из ФЗ «О ветеринарии» ст. 24 и т.д. Основная идея законодателя отражена в ст. 1.1 КоАП РФ: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях».
Из этого положения и понятия административного правонарушения следует, что все административные правонарушения должны быть изложены в федеральном нормативно-правовом акте — КоАП РФ, и на федеральном уровне, кроме указанного Кодекса, не должно существовать нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений и ответственность за их совершение. Одновременно допускается установление административной ответственности субъектами РФ.
Однако законодатель не до конца последователен: его идея требовала детальной разработки сопутствующего КоАП РФ ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», а из последнего следует, что и в настоящее время в различных нормативно-правовых актах сохранились нормы об административной ответственности. Например, ФЗ РФ «О некоммерческих организациях» предусматривает административную ответственность в виде предупреждения (ст. 33). ФЗ РФ «Об аудиторской деятельности» за составление ложного аудиторского заключения допускает аннулирование квалификационного аттестата аудитора, лицензии.
Административная ответственность установлена в ФЗ РФ «О защите прав и законны интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», причем в ст. 12 настоящего Закона перечислены составы административных правонарушений и санкции за их совершение. Для должностных лиц установлен штраф в размере до 200 МРОТ, а для юридических — до 10 000 МРОТ. Новый кодекс можно смело назвать «Кодексом о некоторых административных правонарушениях».
Действующий Кодекс об административных правонарушениях унаследовал недостатки утратившего силу Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. В частности, в юридической литературе неоднократно указывалось на дублирование ответственности за налоговые правонарушения в КоАП РСФСР и налоговом законодательстве. Принятие нового кодекса не устранило данного противоречия.
Например, КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 15.3), непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 15.6), за нарушение сроков представления налоговой декларации (ст. 15.5), нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса) (ст. 15.8), неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента (ст. 15.9). Налоговым кодексом предусмотрены аналогичные составы правонарушений. Вот и вновь перед правоприменителем возникает старый вопрос, какой закон применять — КоАП РФ или НК РФ.
Кодекс об административных правонарушениях содержит специальные законоположения, где устанавливаются цели и задачи законодательства об административной ответственности, которые в некоторой степени предопределяют функции административной ответственности.
Статья 1.2 гласит: «Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений».
Целью административного наказания Кодекс называет предупреждение совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1). В нормативно-правовых актах, составляющих административное законодательство, прямо не говорится о предупреждении правонарушений, но о том, что задачами таких актов являются охрана общественных отношений и предупреждение правонарушений, свидетельствует употребление таких терминов и понятий, как «защита», «предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организаций», «разграничение компетенции и ответственности», «предотвращение экологически вредоносного воздействия хозяйственной и иной деятельности» и т.д.
Задача защиты общественных отношений и предупреждения административных правонарушений не может быть успешно разрешена, если не будут осуществляться регулятивная, превентивная, карательная, восстановительная и воспитательная функции административной ответственности.
Однако не все ученые придерживаются подобной позиции. В. С. Рыжов считает, что категории «функции» и «цели» относятся не к административному праву (если понимать его как совокупность правовых норм), а к административно-правовой деятельности, которая представляет собой аспект управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти. На наш взгляд, необходимо не отрицать наличие у административной ответственности функций и целей, а ставить вопрос о соотношении функций и целей административной ответственности и функций и целей государства и его правоохранительных органов.
Для обеспечения эффективной защиты общественных отношений необходимо урегулировать их правовыми нормами, создать состояние упорядоченности. Административное законодательство очень обширно, а Кодекс об административных правонарушениях — лишь часть этого законодательства. Многочисленные административно-правовые акты участвуют в регулировании самых разнообразных общественных отношений.
Федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О сертификации продукции и услуг», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» и другие регулируют рыночные отношения и определяют пределы вмешательства государства в экономику.
Федеральные законы «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об обороне» и другие регулируют отношения безопасности, обеспечивают защиту основных жизненно важных интересов общества, личности, государства.
Федеральные законы РФ «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства РФ о культуре», «О библиотечном деле», «О музейном фонде и музеях в РФ» и другие регулируют культурные и образовательные отношения.
Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в РФ», а также Градостроительным кодексом РФ закрепляются и регулируются отношения в области строительной деятельности и ее безопасности.
В Кодексе об административных правонарушениях систематизированно устанавливается ответственность за правонарушения в указанных выше и иных сферах общественных отношений. Специальными главами предусмотрены правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике; правонарушения на транспорте; правонарушения в области дорожного движения; правонарушения в области предпринимательской деятельности и т.д. Уже сам факт существования ответственности является организующим началом в деятельности общества.
Регулятивная функция административной ответственности. А. Б. Агапов полагает, что административная ответственность выполняет превентивную, альтернативную, ограничительную, правозащитную функции. На наш взгляд, за оригинальными названиями здесь скрываются хорошо известные науке явления. Так, по мнению А. Б. Агапова, альтернативная функция выражается в заинтересованности государства в регламентации особых карательных методов, не сопряженных с применением к гражданам и юридическим лицам специальных мер физического или психического принуждения, свойственных уголовному праву.
Во-первых, функция как таковая не может заключаться в заинтересованности, поскольку интерес (заинтересованность) — сфера субъективного, а функция — явление объективной реальности и выражается в направлении правового воздействия. Во-вторых, регламентация карательных методов есть не что иное, как их упорядочивание (регулирование), а следовательно, и речь необходимо вести о регулятивной функции.
Сказанное относится и к «правозащитной» функции, которая, по мнению А. Б. Агапова, заключается в создании специального механизма, способного оградить частноправовые интересы граждан от властного произвола государственных органов. Сущность выделяемой А. Б. Агаповым ограничительной функции сводится к созданию предпосылок для ограничения вредоносных последствий возможного правонарушения, но это есть не ограничение, а частная превенция.
Административная ответственность — сложный институт административного права, и то обстоятельство, что в нем главным образом устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность не регулирует общественные отношения.
Ю. Н. Старилов отмечает, что регулятивная функция административного права выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, полномочий, компетенции субъектов административного права. Регулятивная функция административной ответственности — одно из проявлений регулятивной функции административного права, следовательно, она не может не участвовать в установлении права, обязанностей, полномочий и т.п.
Регулятивная функция административной ответственности осуществляется типичными, характерными и для регулятивных функций других видов ответственности способами: путем установления запретов совершать определенные действия; установления позитивных обязанностей; установления составов правомерного поведения; установления и применения поощрений. Регулятивная функция административной ответственности участвует в закреплении и оформлении динамики самых разнообразных общественных отношений, в частности — в определении административно-правового статуса субъектов административного права и субъектов административной ответственности.
Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана прежде всего на то, чтобы субъект действовал правомерно. Эта система указывает на такую программу действий, которая оценивается государством как одобряемая. Осуществление регулятивной функции административной ответственности непосредственно связано с ее добровольной формой реализации.
В статическом состоянии добровольная форма реализации ответственности представляет собой систему обязанностей по совершению правомерных поступков, а в динамическом состоянии — правомерное поведение субъекта административной ответственности. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями.
Его действия носят избирательный, урегулированный характер. Информационный эффект от правомерного поведения может оказывать регулирующее воздействие на иных субъектов административной ответственности. Ведь правомерное поведение по своим внутренним характеристикам бывает маргинальным, конформистским, привычным, социально активным.
Регулировать поведение субъекта возможно не только путем установления запретов и обязанностей, но и при помощи поощрения. Поощрение информирует субъекта о юридическом дозволении и формулирует для него социально одобряемую программу действий. «Сознание играет роль фильтра и "декодирует" правовые средства, влияющие на него, включая положительно-отрицательные факторы: "полезно-вредно", "выгодно-невыгодно".
Исходя изданных правовых средств и учитывая собственные интересы, человек строит соответствующую программу действий», — пишет А. В. Малько. Поощрение оказывает воздействие не только на субъекта, его получившего, но и на других лиц, поскольку имеет место распространение и передача социальной информации, но уже не о наказании, а о поощрении, она воздействует на сознание других лиц, побуждая их к правомерным поступкам. Нам могут возразить, что в санкциях бывают только наказания, а поощрительных санкций, равно как и поощрительных норм, не существует.
Однако в настоящее время представители как общей теории права, так и отраслевых юридических наук признают наличие поощрительных санкций во всех отраслях законодательства. ФЗ РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» устанавливаются меры поощрения для лиц, внесших вклад в дело возвращения культурных ценностей (ст. II). Поощрение за добровольную форму реализации ответственности предусмотрено ФЗ РФ «О физической культуре и спорте в РФ» (ст. 27); ФЗ РФ «О занятости населения в РФ». На основании постановления Правительства РФ «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» поощряется эффективная предпринимательская деятельность, имеющая значение для экономики РФ.
Поощрение не может не оказывать влияния на оформление динамики регулятивных административно-правовых отношений, поскольку, стимулируя правопослушное поведение, административная ответственность одновременно регулирует общественные отношения, положительным образом влияет на них и может выводить их на качественно новый уровень развития.
Универсальность поощрения заключается в его способности не только регулировать общественные отношения, но и предупреждать административные правонарушения. «Санкции как последствия призваны не только оценивать уже нарушенное состояние, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этим вполне справляются поощрительные санкции», — отмечает А. В. Малько. Поощрение как одно из проявлений административной ответственности является многофункциональным правовым средством и в частности выполняет превентивную функцию.
Регулированию общественных отношений способствует превентивная функция административной ответственности, которая взаимосвязана как с регулятивной, так и с охранительной функцией административного права. «Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы», — считает Ю. Н. Старилов.
Мы рассматриваем превентивное воздействие не только на уровне санкции административно-правовой нормы, но и на уровне ее диспозиции. Воздействие оказывается на общественные отношения путем установления прав, обязанностей, запретов, при помощи угрозы применения санкций.
Административное право тесно соприкасается с проблемой управления и ответственности в управлении. Ответственность в управлении призвана: а) «гасить» стихийно возникающие в поведении индивидуумов (или их групп) отклонения от правовых параметров; б) поддерживать систему в состоянии устойчивого равновесия путем своевременного исправления самих параметров в сторону их приближения к требованиям социальной реальности.
Принимая во внимание всю важность регулятивной функции административной ответственности, необходимо отметить и другой аспект. Не следует преувеличивать регулятивные и превентивные возможности административной ответственности. В литературе отмечают: «Во-первых, увеличение количества административных правонарушений связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это "отклонение" государства граждане "воздают" эквивалентно; во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только с принуждения, но и с выполнения государственными органами своих функций; в-третьих, чтобы меры административной ответственности были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, выглядеть для граждан как справедливые».
Из формулировки задач и целей административной ответственности, указанных в КоАП РФ, следует, что в административном законодательстве различаются общая и частная превенция.