Общая теория юридической ответственности

Карательная функция и санкции конституционной ответственности

В юридической литературе нет единства мнений по поводу видов санкций конституционной ответственности. Н. М. Колосова относит к их числу: досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения; признание неконституционным акта или отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; ограничение специального или общего статуса физического лица (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения).

По мнению Д. И. Назарова и И. С. Назаровой, конституционными санкциями являются отрешение Президента от должности, роспуск ГД, лишение депутатской неприкосновенности, отставка Правительства, признание Конституционным Судом неконституционными законов, указов Президента, постановлений Правительства и других нормативно-правовых актов.

С. В. Нарутто, В. Н. Савин, И. Н. Барциц формой конституционной ответственности считают федеральное вмешательство в права субъекта федерации (введение чрезвычайного положения). М. П. Трофимова, И. Н. Барциц и другие ученые отмену и приостановление нормативно-правовых актов рассматривают в качестве меры конституционной ответственности. В. Н. Бутылин к мерам конституционной ответственности причисляет отказ в регистрации и запрет, однако не поясняет, о каком запрете идет речь и что это за отказ в регистрации.

Т.Д. Зражевская к видам конституционных санкций относит: признание актов или их отдельных положений неконституционными; отмену нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции; отрешение от должности Президента РФ и других высших должностных лиц; отставку Правительства или отдельных его членов — федеральных министров; выражение недоверия; роспуск законодательного (представительного) органа; лишение депутата полномочий; запрет занимать определенные должности; отмену решения о приеме в гражданство; отказ в регистрации избирательных объединений; лишение государственных наград и почетных званий; лишение активного и пассивного избирательного права (по факту вступления в силу судебного приговора).

Выводы о том, что отмена и приостановление действия нормативно-правовых актов, введение чрезвычайного положения относятся к мерам конституционной ответственности, сделаны без учета теоретических положений о разграничении мер юридической ответственности и мер защиты, мер безопасности, а также оснований юридической ответственности.

Никто из указанных авторов в своих работах не обращается к проблеме разграничения этих мер, а выводы об их отнесении к мерам юридической ответственности носят умозрительный характер.

Карательная функция юридической ответственности преследует цель кары, наказания, а выделенные меры защиты (отмена решения, введение чрезвычайного положения) преследуют цели защиты, восстановления конституционного порядка, безопасности граждан. На это прямо указано в Конституции РФ: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод» (ст. 56).

В ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» определяются цели введения чрезвычайного положения: «Устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2). Кроме того, те меры, которые применяются в условиях чрезвычайного положения, носят временный характер, и законодатель не называет их мерами юридической ответственности (ст. 11 упомянутого Закона).

В результате введения чрезвычайного положения ограничиваются права граждан, причем ограничение прав распространяется не только на субъектов, по чьей вине было введено чрезвычайное положение, но и на безвиновных лиц. Как известно, обязательным признаком правонарушения является вина, а фактическим основанием конституционной ответственности — правонарушение (в совокупности всех его признаков).

Меры защиты необходимо различать по основаниям их наступления. Если встать на позицию ученых, выделяющих указанные меры в качестве мер ответственности, получится, что конституционная ответственность возможна в отсутствие вины. Но это положение противоречит теории правонарушения и основаниям юридической ответственности, и никакие ссылки на якобы особую природу конституционной ответственности нельзя признать обоснованными.

Впрочем, некоторые авторы допускают конституционную ответственность без вины, однако их суждения достаточно противоречивы. Так, П. Н. Позняков отмечает, что «говорить о вине как обязательном условии конституционной ответственности неверно... конституционная ответственность совсем не обязательно связана с противоправным и даже аморальным поведением», а на другой странице уточняет: «сказанное не означает, что в случаях безвинной конституционной ответственности субъективная сторона деяния отсутствует».

Вот и получается, что вина существует, но имеется специфика ее проявления. Например, не предусмотрел всех обстоятельств, не предпринял всех необходимых мер и т.п. В. О. Лучин верно отмечает, что «только при наличии состава конституционного деликта лицо, его совершившее, может быть привлечено к конституционной ответственности».

В. М. Ведяхин и Т. Б. Шубина обоснованно относят признание нормативно-правовых актов неконституционными к мерам защиты, а не к мерам юридической ответственности. Одним из признаков, отличающих меры защиты от мер юридической ответственности является наличие неблагоприятных последствий, которые несет правонарушитель. Таковые в случае признания нормативно-правового акта неконституционным отсутствуют.

У органа, принявшего данный акт, возникает лишь обязанность отменить его, приостановить или внести в него соответствующие изменения. Данная обязанность не несет в себе карательного потенциала. Следует согласиться с М. А. Красновым в том, что отмену незаконного акта необходимо понимать не как самостоятельную санкцию, а как промежуточное звено, необходимое для реализации ответственности. Возникает вопрос — какой?

При исследовании мер конституционной ответственности ученые достаточно часто ссылаются на положение Конституции, закрепленное ст. 53: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц», и рассматривают его как конституционную санкцию. На наш взгляд, это положение подчеркивает гражданско-правовую ответственность государства и его органов перед гражданами.

Оно служит основой для закрепления соответствующих мер гражданско-правовой ответственности, например в ст. 16 ГК (возмещение убытков, причиненных государственными органами органам местного самоуправления), в ст. 124 ГК (признание РФ, субъектов РФ, муниципальных образований субъектами гражданского права). Таким образом, признание нормативно-правового акта незаконным служит условием для наступления гражданско-правовой ответственности государства.

Н. М. Колосова выделяет ликвидацию общественных организаций в качестве меры юридической ответственности, однако не уточняет, о каких организациях идет речь и где предусмотрена данная санкция. По мнению Н. М. Колосовой, отмена решения о приеме в гражданство в отношении лица, которое приобрело гражданство на основании ложных сведений и фальшивых документов, является мерой конституционной ответственности.

Но, во-первых, физические лица не являются субъектами конституционной ответственности. Во-вторых, указанная мера — классический пример меры защиты. В-третьих, подобные деяния влекут уголовную ответственность за подделку документа или использование заведомо подложного документа.

М. Д. Шиндяпина к мерам конституционной ответственности относит лишение почетных званий. Это мера уголовной, а не конституционной ответственности. Лишение почетных званий является видом уголовного наказания (ст. 48 УК РФ). То же можно сказать и о лишении государственных наград, которое Н. М. Колосова считает конституционной санкцией.

Уголовно-правовые, гражданско-правовые и другие меры юридической ответственности за нарушение конституционных норм не утрачивают своей отраслевой принадлежности и не могут быть включены в структуру конституционной ответственности. Здесь иное соотношение, основанное на специализации в системе отечественного права и отражающее особенности функциональных связей различных видов юридических норм.

Трудно согласиться с мнением Т.Д. Зражевской, относящей временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания к мерам конституционной ответственности. Это конституционный аналог пресекательной меры защиты, предусмотренной УПК РФ (отстранение от должности), но не мера ответственности.

В. А. Виноградов на основе анализа конституционного законодательства РФ и ряда зарубежных стран дает следующий обобщенный перечень мер конституционной ответственности: лишение общего или специального конституционно-правового статуса (роспуск, расформирование, запрещение деятельности, отстранение от должности, лишение мандата, отзыв, лишение гражданства, лишение государственных наград, отмена регистрации, исключение из государственного реестра); ограничение, лишение (изъятие) субъективного конституционного права; отказ; возникновение у другого субъекта конституционно-правовых отношений дополнительного конституционного права (полномочия), возложение конституционной обязанности; переход конституционного полномочия; оценочные санкции (выражение недоверия (признания деятельности неудовлетворительной), отзыв доверия, признание неконституционными различных партий, представление о пресечении недолжного поведения и предупреждение, признание действий неконституционными); отмена, признание недействительным юридически значимого результата; отмена (приостановление), признание неконституционными различных актов; принуждение к исполнению конституционных обязанностей; конституционно-правовые санкции процедурного характера; конституционно-правовые санкции финансового характера.

Не все из перечисленных санкций можно отнести к мерам конституционной ответственности. По поводу лишения государственных наград, почетных званий, гражданства, признания нормативно-правового акта неконституционным, введения чрезвычайного положения мы уже высказали свое мнение и объяснили, почему они не являются мерами конституционной ответственности. Возникновение у другого субъекта дополнительного конституционного права не несет в себе карательного потенциала, а что касается возложения дополнительной конституционной обязанности, то это признак, характеризующий все виды юридической ответственности.

При возникновении дополнительного конституционного полномочия на субъекта не возлагается дополнительной обязанности и он практически не несет неблагоприятных последствий, как таковая отсутствует и отрицательная оценка его деятельности (осуждение). Мы не против выделения оценочных санкций, однако любая санкция содержит в себе оценку деятельности субъекта, что в принципе признает и сам В. А. Виноградов.

Следует поддержать выделение В. А. Виноградовым конституционно-правовых санкций, но не «процедурного характера», а за нарушение конституционных процедурных норм. Хотя последние в отечественном законодательстве практически отсутствуют, относить их следует к находящемуся в стадии формирования новому виду юридической ответственности — конституционно-процессуальной.

Заслуживает внимания позиция И. Н. Барцица, который выделяет ликвидацию субъекта РФ как самостоятельного образования и введение прямого президентского правления в качестве мер конституционной ответственности. Однако как таковая ликвидация субъекта РФ как самостоятельного образования действующим отечественным законодательством не предусмотрена.

Что касается введения прямого правления центральной власти, то и этот институт не снабжен реальными механизмами осуществления. Да и мерой ответственности здесь следует считать не само введение президентского правления, а отстранение от должности высших должностных лиц субъекта федерации, роспуск его законодательных (представительных органов).

И. Н. Барциц выделяет и такую специфическую санкцию, как «перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств». Однако в РФ большинство силовых ведомств находится в федеральном подчинении (исключение составляет милиция общественной безопасности, местная милиция), кроме того, остается неясным, для кого и какие именно неблагоприятные последствия наступят в случае переподчинения различных силовых структур.

Перечень мер конституционной ответственности расширен ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В соответствии с данным Законом высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ, а законодательный орган — выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ.

Президенту РФ предоставлено право выносить предупреждения как законодательному органу, так и высшему должностному лицу субъекта РФ. В определенных случаях законодательный орган субъекта федерации вправе прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ.

Законы субъектов РФ могут содержать меры конституционной ответственности. Например, согласно закону Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области» в случае установления судом факта неоднократного нарушения выборными органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, законов и других актов Самарской области Самарская губернская Дума может принять решение о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления на основании заключения суда. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений признал наличие конституционной ответственности исполнительных органов субъектов РФ не противоречащим Основному Закону РФ.

Современное федеральное законодательство, в отличие от утратившего силу законодательства СССР, не предусматривает института досрочного отзыва депутатов Федерального Собрания. Однако подобные меры предусмотрены законодательством субъектов РФ, устанавливающим конституционную ответственность депутатов законодательных органов субъектов РФ. Институт отзыва включен в уставы многих муниципальных образований. Его правовой основой послужили положения, содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Устав г. Тольятти предусматривает досрочное прекращение полномочий мэра в случае выражения недоверия (ст. 34). Решение о недоверии первоначально принимается депутатами городской Думы, а затем выносится на общегородской референдум (ст. 60). Однако в случае, если за выражение недоверия мэру проголосует менее половины числа избирателей, пришедших на референдум, мэр вправе назначить досрочные выборы городской Думы.

Мэр г. Тольятти вправе вынести решение о недоверии городской Думе на референдум. Кроме того, сами граждане вправе вынести на городской референдум вопрос о недоверии городской Думе, мэру или им обоим (ст. 60). В ст. 118 Устава специально подчеркивается: «Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством и перед населением города». Возникает вопрос: о какой ответственности идет речь в ст. 118 Устава? Мы считаем, что о конституционной.

Как меру конституционной ответственности следует рассматривать досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам человека в случае осуществления им деятельности, не совместимой с данным статусом (ст. 11 ФКЗ РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). ФЗ РФ «О Счетной палате РФ» устанавливает иммунитет от уголовного и административного преследования для Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов (ст. 29).

Однако они могут быть освобождены от должности палатами Федерального Собрания в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за соответствующее решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 29). Таким образом, отстранение от должности указанных должностных лиц — мера конституционной ответственности.

Итак, к санкциям конституционной ответственности можно отнести: отрешение Президента от должности; отставку Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора, отзыв депутата, выражение недоверия Правительству РФ; роспуск Государственной Думы; досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта федерации; выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; вынесение предупреждения законодательному органу или руководителю субъекта РФ; прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам человека; освобождение от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов.

Реализоваться карательная функция может только в случае совершения конституционного правонарушения, а фактическим «основанием конституционной ответственности служит закрепленный в законодательстве состав конституционного правонарушения». В.О. Лучин правильно отмечает наличие у конституционного правонарушения таких признаков, как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Динамика карательной функции во многих случаях усложнена процедурными правилами, существование которых обусловлено особым статусом государственных органов и должностных лиц, в отношении которых применяются меры конституционной ответственности. Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер. Конституция РФ предусматривает девять условий, соблюдение которых делает возможным осуществление этой меры конституционной ответственности.

Процедура импичмента означает только отрешение Президента от должности. В дальнейшем, если отрешение произошло, его будет судить суд уже как обычного гражданина. Мерой конституционной ответственности является само отрешение от должности, а уже затем могут последовать меры уголовной, гражданско-правовой ответственности.

Таким образом, реализация карательной функции конституционной ответственности во многих случаях служит предпосылкой для реализации карательных функций других видов юридической ответственности (уголовной, административной и т.д.), что связано с наделением субъектов конституционной ответственности иммунитетами от уголовного и административного преследования.

Принятие решения об отрешении Президента от должности является самостоятельной мерой конституционной ответственности. Эта мера несет в себе огромный карательный потенциал. Он заключается в публичном порицании Президента, в падении его авторитета в сознании лиц, его избравших. Сам факт провозглашения такого решения уже несет в себе элемент кары, поскольку в нем дается негативная оценка действий этого субъекта от имени всего общества. Аналогично карательный элемент проявляется и в других случаях, когда должностное лицо публично отстраняют от должности или происходит отзыв депутата Государственной Думы.

Карательная функция конституционной ответственности исключает субъектов, наделенных властными полномочиями, из конституционных правоотношений, участниками которых они являлись и которые нарушили своими деяниями. Фактически карательная функция прекращает правоотношения с участием указанных субъектов. Она изменяет правовой статус субъектов: должностное лицо — применение меры конституционной ответственности — изменение правового статуса — физическое лицо.

В результате функционирования карательной функции сужается имущественная сфера должностных лиц, поскольку последние лишаются льгот и привилегий, которые были обусловлены занимаемой должностью. В этом заключается другая особенность карательной функции: результатом ее осуществления становится не только порицание лица, но и сужение его имущественной сферы.

После внесения в ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» изменений и дополнений стало возможным применение такой меры конституционной ответственности, как вынесение Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ. В случае игнорирования вынесенного предупреждения Президент РФ отрешает высшее должностное лицо от должности или вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа власти субъекта РФ.

В приведенных положениях закона, во-первых, ярко проявляется частнопревентивное направление конституционной ответственности, ведь на случай продолжения нарушений ими предусмотрена более строгая мера. Во-вторых, эти положения свидетельствуют о необходимости принятия закона, который бы устанавливал конституционную ответственность в виде досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ.

Как мы уже отмечали выше, динамика карательной функции усложнена различными процедурными правилами.

Для отрешения Президента РФ необходима совокупность следующих условий:

1. возможно отрешение от должности за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления;
2. инициатива о выдвижении обвинения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов ГД;
3. необходимо соответствующее заключение специальной комиссии, образованной ГД;
4. решение о выдвижении обвинения должно быть принято двумя третями голосов депутатов ГД;
5. решение о выдвижении обвинения должно быть принято двумя третями голосов членов Совета Федерации;
6. решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения ГД обвинения против Президента РФ;
7. необходимо заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления;
8. необходимо заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Таким образом, окончательной инстанцией, подтверждающей обвинение, является Конституционный Суд РФ, и только после заключения Конституционного Суда Президент считается отрешенным от должности. В реальной действительности вряд ли возможна совокупность таких условий. Как известно, попытка отрешения Б. Н. Ельцина от должности не увенчалась успехом. «Иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, недемократичен, несправедлив, неправомерен».

Кроме того, конституционное законодательство оставляет неурегулированным целый ряд важных вопросов. Так, Государственной Думе не предоставлено право производить выемку документов, вызывать свидетелей, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления.

В соответствии с ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия депутата прекращаются в случае вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или другой коммерческой организации, занятия им предпринимательской деятельностью (п. «в» ч. 3 ст. 4).

Решение о прекращении полномочий оформляется постановлением Государственной Думы (ч. 4 ст. 4). Конституция РФ и ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» устанавливают запрет для данной категории лиц заниматься предпринимательской деятельностью. В случае нарушения этого запрета (т. е. совершения конституционного правонарушения) досрочно прекращаются полномочия депутата, а органом, который имеет право применить эту конституционную санкцию, является Государственная Дума.

Следует отметить, что не всегда прекращение полномочий следует рассматривать как конституционную санкцию. Так, если депутат заявляет о своем участии в предпринимательской деятельности, не скрывает этого, вряд ли прекращение его полномочий можно рассматривать как осуществление карательной функции. Если же депутат скрывает данные факты — прекращение полномочий является мерой конституционной ответственности. По аналогичным основаниям возможно прекращение полномочий члена Совета Федерации, только решение об этом принимает Совет Федерации, а не Государственная Дума.

Отстранению от должности главы субъекта федерации или представительного органа субъекта федерации должно предшествовать признание закона субъекта РФ или иного нормативно-правового акта противоречащими Конституции РФ. Таким образом, постановление Конституционного Суда о признании нормативно-правового акта противоречащим Конституции является не мерой юридической ответственности, а условием реализации динамики карательной функции конституционной ответственности.

Следует отметить практическое отсутствие ответственности федеральных законодателей (исключение составляет абстрактная возможность их роспуска, и то в строго ограниченных случаях). У нас возникает рад вопросов, ответов на которые в действующем законодательстве не содержится. Как должен нести ответственность законодательный орган за принятие непродуманных, противоречивых законов или, наоборот, за неприведение в соответствие с вновь принятым законом изданных ранее нормативно-правовых актов?

Зачастую узкопартийные или фракционные интересы ставятся законодателями выше интересов избирателей и государства. Не являются редкостью нарушения процедуры принятия федеральных законов. «Увлечение контрольной деятельностью, поездки за границу, стремление представительствовать по любому возможному поводу и без него и т.п. стали типичными формами "работы" депутатов».

В силу этих и других причин «предпринимаются попытки создания "кворума" посредством нажатия кнопок системы голосования присутствующими депутатами за отсутствующих». Никакой ответственности за подобные действия депутатский корпус не несет (ни индивидуальной, ни коллективной). Лживые предвыборные обещания стали нормой — например, обещание существенно ограничить депутатскую неприкосновенность.

Получается, за многие явные и очевидные конституционные нарушения государственно-принудительная форма реализации ответственности не предусмотрена, а следовательно, не может реализоваться карательная функция конституционной ответственности. Сложившееся положение — яркий пример того, как добровольная форма реализации ответственности без обеспечения государственно-принудительной формой превращается в фикцию. Реализацию карательной функции конституционной ответственности осложняет отсутствие четкого перечня конституционных деликтов. Как отмечается в литературе, их необходимо выводить логическим путем.