Конституционная ответственность
Исследования последних 20—30 лет убедительно доказывают самостоятельность конституционной юридической ответственности. Признает данный вид юридической ответственности и Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» специально указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства.
Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации». Как следует из постановления, речь идет не только о негативной, но и о перспективной ответственности.
Некоторые ученые признают существование конституционной ответственности, но считают ее частью более широкой категории — публично-правовой ответственности и как следствие противопоставляют гражданско-правовую (по терминологии многих авторов частноправовую) и публично-правовую ответственность.
Н. В. Витрук полагает, что «следует различать государственно-правовую (в ее рамках — парламентскую, ответственность по административному (регулятивному праву), ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности, а также отраслевые виды частноправовой ответственности (гражданско-правовую и др.), устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, другими нормативными актами».
Правоотношения ответственности, возникающие в связи с фактом совершения любого правонарушения, являются публично-правовыми, а не частноправовыми. Конституционный правонарушитель, гражданско-правовой правонарушитель, уголовно-правовой правонарушитель и т.д. несет ответственность перед государством, обществом, следовательно, и отношения, возникающие в связи с правонарушением, являются публично-правовыми. Необходимо различать субъектов, которым возмещается вред от совершенного правонарушения, и субъектов, перед которыми правонарушитель несет ответственность.
И если ущерб возмещается физическому лицу на основе норм гражданского права, то это не означает, что данная ответственность становится частноправовой. Вся юридическая ответственность (со всеми ее видами, формами реализации, проявлениями) по своей сущности публично-правовая. Следовательно, здесь не остается места для особой «публично-правовой ответственности», ее содержание охватывается другими видами юридической ответственности — конституционной, финансовой, уголовной и т.д.
Во многих исследованиях конституционной ответственности отмечается, что она носит политический и даже моральный характер, а следовательно, и ее функции имеют политический или моральный характер. Указание на политический и моральный характер конституционной ответственности ничего не дает для уяснения ее природы и социального назначения, а только вносит путаницу в вопрос об основаниях ее наступления.
Н. М. Колосова пишет: «Отстранение от должности может быть как санкцией конституционной ответственности, так и политической мерой». В. Н. Позняков считает, что конституционная ответственность предполагает конгломерат моральной, политической и юридической ответственности. Конституционная ответственность основана на правовых, а не на моральных или политических нормах, и отстранение от должности должностного лица обусловливается действием конституционных норм.
Д. Т. Шон «размывает» основания конституционной ответственности, полагая, что «конституционная ответственность может применяться как за совершение правонарушений, так и при отсутствии таковых (за неправильный политический курс, слабость руководства, неэффективную деятельность)». По мнению В. Н. Савина, роспуск ГД «в большей степени политическая, а не юридическая ответственность».
При определении природы ответственности неуместны оценки типа «в большей степени» или «в меньшей степени» — кто определяет эту степень? Досрочный роспуск ГД — мера юридической ответственности, и ее осуществление обусловлено реализацией карательной функции. Во-первых, эта мера прямо закреплена в Конституции РФ. Во-вторых, основанием досрочного роспуска ГД служит трехкратное отклонение ею кандидатуры Председателя Правительства.
Длительное отсутствие Председателя Правительства выводит общество из равновесия, мешает эффективному управлению государством, дестабилизирует экономику и приводит к другим негативным последствиям. В-третьих, нет никаких оснований смешивать юридическую ответственность, которая обладает только ей присущими признаками, с иными видами социальной ответственности.
Другое дело, что нарушение конституционной нормы может являться одновременно и нарушением моральной, политической нормы, но это лишь подчеркивает специфику взаимосвязи права, политики, морали и не дает оснований для появления «комплексных» «морально-юридических» или «политическо-юридических» видов социальной ответственности.
Вопрос о функциях конституционной ответственности трактуется неоднозначно. Например, Н. В. Витрук в зависимости от функционального предназначения выделяет репрессивно-карательную и восстановительную конституционную ответственность. Однако перечень целей конституционной ответственности у него более широкий: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции; охрана действия Конституции; восстановление конституционного правопорядка и законности; справедливое возмездие (наказание).
Очевидно, что перечисленных целей нельзя достичь только при помощи карательной и восстановительной функций, следовательно, эти цели обусловливают наличие регулятивной, превентивной, воспитательной функций. Конституционная ответственность является разновидностью юридической ответственности, следовательно, выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции.
Т.Д. Зражевская отмечает, что ответственность по государственному праву формируется не только в охранительных, но и в регулятивных предписаниях. «Сущность конституционной ответственности заключается в защите Конституции, конституционного строя, тех основополагающих ценностей государства и общества, которые закреплены в конституционном законодательстве». Прямое действие Конституции, закрепление в ней естественных прав человека, обязанностей и ответственности государства и его должностных лиц обусловливают особое значение конституционной ответственности.
Исключительная роль конституционной ответственности определяется характером регулируемых общественных отношений, целенаправленным воздействием на развитие законодательства, наивысшей юридической силой Конституции. Конституционная ответственность — основа, базис для развития и формирования других видов юридической ответственности.
Регулятивная и превентивная функции конституционной ответственности. Регулятивная функция конституционной ответственности призвана закрепить и упорядочить регулятивные отношения. Она направлена на формирование поведения, деятельности субъектов конституционной ответственности. Субъекты конституционной ответственности могут быть как индивидуальными, так и коллективными.
Регулятивная функция конституционной ответственности призвана урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы, во-первых, субъектами конституционной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека и гражданина, во-вторых, соблюдались и защищались народовластие, верховенство Конституции, политическая система и иные основы конституционного строя РФ.
Общественные отношения, складывающиеся в этих сферах в обобщенном виде составляют объект воздействия регулятивной функции конституционной ответственности. Они поддаются конкретизации. Например, регулятивная функция участвует в закреплении и реализации правового статуса Президента РФ. «Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 1 ст. 80). Закрепляя обязанности Президента, регулятивная функция регулирует поведение высшего должностного лица, оформляя правоотношения, участником которых он является. «Усиление регулирующей функции публичного права выражается в формулировании четких правил поведения для высших должностных лиц, за невыполнение которых они должны нести конституционную ответственность».
В качестве объектов регулятивной функции выступают действия государства, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Формируя правомерное поведение субъектов конституционной ответственности, регулятивная функция в конечном итоге упорядочивает конституционные отношения, складывающиеся между государством и человеком, между различными ветвями власти и т.д.
Объектом воздействия регулятивной функции конституционной ответственности являются отношения, опосредующие высшие социальные ценности, каковыми признаны человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет РФ, федерализм, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В обобщенном виде объект здесь — конституционный строй, его важнейшие структурные элементы, конституционная законность и правопорядок. Регулятивная функция служит одним из средств организации работы компетентных государственных органов, должностных лиц, она обеспечивает должное поведение субъектов государственно-правовых отношений.
Конституционные обязанности, запреты, дозволения — это способы осуществления регулятивной функции конституционной ответственности. В результате формулирования обязанностей, запретов, дозволений формируются составы правомерного конституционного поведения.
Конституция РФ содержит обязанности, выявляющие ответственность государства и его должностных лиц перед гражданами. Вот некоторые из них: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15); «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53); «в РФ не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека» (ч. 2 ст. 55); «РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами» (ч. 2 ст. 61).
Юридическая техника Основного Закона своеобразна, в некоторых случаях прямое указание на обязанность может и отсутствовать, ее необходимо выводить логическим путем. Гарантия защиты и покровительства граждан РФ за пределами России — это есть обязанность государства, которая задает направление деятельности государственных органов, регулирует их поведение. Обязанностью законодателя является принятие таких законов, которые соответствуют Конституции, не умаляют прав и свобод человека и гражданина.
Обязанность Президента в случае принятия противоречащего данному требованию закона — отклонить его. В этих действиях проявляется ответственность, которую должностные лица добровольно возложили на себя, взявшись управлять государством, охранять права и свободы человека и гражданина.
«Через общие правоотношения реализуются основные (естественные) права человека, зафиксированные в известных международных документах: российской Декларации прав человека и гражданина, Конституции РФ. Государство обязано соблюдать и защищать эти права, а граждане, в свою очередь, должны строить свое поведение в соответствии с требованиями Основного Закона, блюсти общий интерес, исполнять свой долг, уважать права друг друга», — отмечает Н. И. Матузов.
Органы государственной власти, в силу признания прав и свобод человека и гражданина в РФ высшей ценностью, обязаны принимать такие решения, т. е. законы, подзаконные акты, которые соответствуют Конституции РФ. Регулятивное воздействие норм конституционной ответственности распространяется на отношения не только между гражданами, но и между государством и гражданином. Н. И. Матузов указывает на существование взаимной связи и ответственности между государством и гражданами.
Без ответственности государства перед гражданами невозможно построение гражданского общества и правового государства. Субъекты, включенные в правовую сферу, являются взаимосвязаны между собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, с другой — обязательствами и ответственностью. Юридическая ответственность — один из гарантов личных и общественных ценностей, правопорядка, что подтверждает ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Одним из признаков правового государства выступает взаимная ответственность государства и личности. В правовом обществе гражданин должен обладать такой же возможностью принуждения должностных лиц к точному исполнению правовых норм, какой обладают должностные лица в отношении граждан. Когда эта возможность станет реальностью, тогда действительно юридическая ответственность будет признана важной социальной ценностью, фактором развития общества.
Правовым будет государство, которое признает для себя обязательными, создаваемые им же самим как законодателем нормы юридической ответственности. Такое государство в осуществлении своих функций связано с правовой ответственностью.
Конституционное законодательство свидетельствует об ответственности субъектов РФ. В ст. 1 ФЗ РФ «Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» провозглашен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.
Из этого принципа вытекает обязанность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты, соответствующие Конституции РФ и федеральным законам. Эта обязанность направлена на регулирование деятельности представительных и исполнительных органов субъектов РФ, а реализуется она в конституционно-правомерном поведении представительных и исполнительных органов субъектов РФ.
Другой регулирующий аспект конституционной ответственности проявляется в обязанности Правительства добросовестно исполнять предусмотренные обязанности. С одной стороны, Президент имеет право отправить Правительство в отставку, а с другой — Государственная Дума может выразить ему недоверие. Выражение недоверия и отставка Правительства являются серьезными санкциями.
Ответственность Президента, Правительства подчеркивает связанность власти правом. Т.Д. Зражевская отмечает, что «сущность конституционной ответственности заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания».
Регулятивная функция конституционной ответственности обладает одной отличительной особенностью, которая выделяет ее среди других функций юридической ответственности. Она предопределяет деятельность законодателя по установлению других видов юридической ответственности, оказывая тем самым влияние на формирование и функционирование института юридической ответственности в целом.
Как верно заметила Т.Д. Зражевская, «на базе конституционного законодательства формируются все иные отраслевые институты юридической ответственности и при этом определяется их развитие в нужном для государства и общества направлении (регулятивная функция конституционной ответственности)».
Например, ст. 42 Основного Закона закрепляет право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Этому праву граждан соответствуют обязанность Правительства по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114) и обязанность Федерального Собрания принимать нормативно-правовые акты, направленные на регулирование экологических отношений и возмещение вреда в случае совершения экологического правонарушения.
В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1. Федерального закона от 24 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»"» обращается внимание на то, что в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только права на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, выбором места пребывания.
Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством: государство принимает на себя обязанность возместить вред, который ввиду своих масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным и другим законодательством. Данное замечание Конституционного Суда еще раз подчеркивает конституционную ответственность государства за взятые на себя обязательства.
Наряду с регулятивной, конституционная ответственность выполняет превентивную функцию. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, превентивная функция в конечном итоге формирует их правомерное поведение, упорядочивает общественные отношения и не допускает развития социально опасных отношений. Превентивная функция конституционной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивного конституционного правоотношения и реализации карательной функции.
Отчасти способы осуществления превентивной функции конституционной ответственности могут пересекаться со способами осуществления ее регулятивной функции. Прежде всего, это относится к обязанностям субъектов конституционной ответственности. Конституционные обязанности и запреты предотвращают развитие нежелательного варианта поведения.
Самостоятельным способом осуществления превентивного воздействия является угроза применения конституционной санкции. Этот способ воздействия превентивной функции конституционной ответственности позволяет отличить ее от регулятивной.