Восстановительная функция финансовой ответственности
Одновременно с карательной функцией финансовой ответственности осуществляется ее восстановительная функция. Трудно согласиться с выводом А. А. Гогина, что «цель санкций — обеспечить исполнение налогоплательщиком его обязанностей, а не пополнение бюджета». Налоговая ответственность при системе существующих санкций преследует и цель пополнения бюджета РФ. Как иначе объяснить то обстоятельство, что штрафные санкции в десятки раз превышают реальный ущерб, который понес бюджет РФ?
Мы солидарны с учеными, считающими, что санкции, применяемые за налоговые правонарушения, часто носят восстановительный и штрафной характер, но нельзя согласиться с жесткой классификацией налоговых санкций на восстановительные и карательные. Любая мера юридической ответственности является одновременно и карательной, и восстановительной.
Кроме того, как мы уже указывали выше, восстановительными и карательными являются не сами санкции, а функции, которые они выполняют. Неприемлемым представляется и однобокий подход, когда рассматриваются восстановительные свойства санкций, хотя восстановительными функциями обладает юридическая ответственность в целом, а не только одно из ее проявлений — реализация санкции.
Впрочем, для тех ученых, которые под юридической ответственностью понимают реализацию санкции, не существует различий между функциями санкций и функциями юридической ответственности.
С момента совершения финансового правонарушения у правонарушителя возникает обязанность подвергнуться неблагоприятным последствиям, вытекающим из факта совершения налогового правонарушения. Претерпевание виновным лицом этих последствий ведет к восстановлению общественных отношений. Обязанность, которая возникает с момента совершения финнасового правонарушения, является одновременно обязанностью возместить причиненный ущерб и тем самым способствовать восстановлению нарушенных общественных отношений.
Применение к субъекту мер финансовой ответственности сужает его имущественную сферу, а следовательно, ведет к компенсации потерь, которые претерпело государство. Но это лишь один аспект восстановительного воздействия.
Финансовое правонарушение нарушает существующий порядок общественных отношений, а восстановительная функция финансовой ответственности служит средством восстановления нарушенных общественных отношений и возмещения причиненного вреда.
В самом широком смысле объектом восстановительного воздействия являются отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований; именно этим отношениям причиняется вред в результате совершения финансового правонарушения.
Указанные отношения поддаются конкретизации. В частности, восстановительная функция финансовой ответственности призвана нормализовать отношения по целевому использованию бюджетных средств, своевременному перечислению бюджетных средств, полному перечислению бюджетных средств, подтверждению бюджетных обязательств, соответствию бюджетной росписи закону о бюджете и т.д.
Из ФЗ РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» следует, что ответственность, предусмотренная этим нормативно-правовым актом, направлена на восстановление отношений в сфере оборота валютных ценностей и компенсацию потерь государства, понесенных им в результате финансового правонарушения. Например, приостановление действия или лишение лицензии исключает субъекта из сферы валютных отношений и одновременно нормализует их, а применение к субъекту штрафа компенсирует потери государства.
«Восстановительный характер носят финансово-правовые санкции, реализация которых устраняет правонарушение, восстанавливает правопорядок. К ним можно отнести взыскание сумм нецелевого использования средств бюджета, взыскание задолженности по предоставленным на возвратной основе средствам федерального бюджета и процентам по ним, взыскание неперечисленных или неполностью перечисленных сумм причитающегося финансирования». Однако и тут следует отметить, что восстановительное воздействие оказывает не только санкция финансовой нормы, а вся финансово-правовая ответственность в целом. Ведь прежде всего она принуждает правонарушителя к правомерному поведению.
Вышеназванные санкции призваны побудить субъекта прекратить совершение правонарушения, однако их применение не влечет автоматически его прекращение. К этой группе относятся санкции, связанные для нарушителя с утратой имущества (взыскание штрафов, пеней, возмещение доходов от нецелевого использования бюджетных средств), и санкции, связанные с ограничением прав бюджетного правонарушителя в отношении использования или получения имущества (приостановление, ограничение, прекращение финансирования, приостановление операций по счетам).
Другой аспект восстановительного воздействия состоит в принуждении финансового правонарушителя к правомерному поведению. Такое принуждение должно вести к стабилизации нарушенных общественных отношений. Обязанность претерпеть государственно-принудительное воздействие налоговой ответственности предполагает не только пассивное претерпевание, но и совершение определенных положительных действий (например, добровольную уплату штрафа, недоимок по налогам, пени, приведение бухгалтерской документации в соответствие с предъявляемыми требованиями и т.д.).
Добрая воля, проявленная финансовым правонарушителем, может исключать применение государственно-принудительной формы реализации ответственности. Скажем, добровольное внесение налогоплательщиком исправлений в свою налоговую декларацию до окончания отчетного периода исключает налоговую ответственность. Восстановительное воздействие в подобных случаях основывается не на государственно-принудительной, а на добровольной форме реализации юридической ответственности.
Что касается штрафа, пени, то они служат одним из способов восстановительного воздействия, а точнее, в результате их применения происходит возмещение потерь, понесенных государством из-за нарушения обязанности по уплате налогов. Есть и другой довод в пользу того, что пеня одновременно носит и карательный, и восстановительный характер. По своей юридической природе пеня представляет собой неустойку, а данный институт заимствован из гражданского права. В науке гражданского права длительные дискуссии привели к выводам о ее многофункциональности.
Объект восстановительного воздействия финансовой ответственности зависит от объекта финансового правонарушения. Те общественные отношения, которые были нарушены конкретным налоговым правонарушением, как раз и требуют восстановления. Общественные отношения, выступающие в качестве объекта налогового правонарушения, одновременно являются и объектом восстановительного воздействия финансовой ответственности.
Ввиду того, что эти общественные отношения регулируются нормами финансового права, восстановительная функция направлена на приведение в нормальное состояние финансовых правоотношений. Косвенным образом восстановление финансовых правоотношений обеспечивает улучшение целого комплекса общественных отношений, складывающихся в сфере экономической деятельности.
В настоящее время достаточно проблематичным представляется осуществление воспитательной функции финансовой ответственности. Конечно, необходимость правового воспитания налогоплательщиков очевидна, но оно может эффективно осуществляться только при условии справедливости самого налогового законодательства.
Итак, определяющим критерием, свидетельствующим о самостоятельности финансовой ответственности, является самостоятельность отрасли финансового права и специфика предмета и метода правового регулирования как финансового права, так и финансовой ответственности. Финансовая ответственность функционирует в сфере налоговых, бюджетных, валютных и банковских публичных отношений.
Дополнительными критериями, определяющими самостоятельность финансовой ответственности, служат: ее закрепление в кодифицированных нормативно-правовых актах (Бюджетном и Налоговом кодексах РФ), в иных федеральных законах и подзаконных актах, по своей отраслевой принадлежности относящихся к финансовому законодательству; различные основания финансовой и административной ответственности; законодательное закрепление понятия налогового и бюджетного правонарушений; различное нормативно-правовое регулирование порядка привлечения к финансовой и административной ответственности, разный круг субъектов, обладающих правом применять меры административной и финансовой ответственности; нетождественность и специфичность мер финансовой ответственности по отношению к административной.