Порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий как предмет прокурорского надзора
В предмет прокурорского надзора включен порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий.
К порядку осуществления оперативно-розыскных мероприятий, подлежащих проверке в ходе прокурорского надзора, относятся:
- исполнение законодательства о субъектах осуществления оперативно-розыскной деятельности;
- исполнение законодательства о видах оперативно-розыскных мероприятий;
- исполнение законодательства об основаниях для проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- исполнение законодательства о порядке документирования оперативно-розыскных мероприятий.
Прежде всего, чтобы оценить, соответствует ли требованиям закона то или иное оперативно-розыскное мероприятие, нужно, безусловно, определить, входит ли оно в исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий, определенный законом (ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД). Отсутствие в законе формулировок, определяющих содержание оперативно-розыскных мероприятий, вызывает сложность в отнесении проведенного мероприятия к одному из четырнадцати, перечисленных в законе.
В связи с этим было бы целесообразным конкретизировать в законе отдельные оперативно-розыскные мероприятия в том объеме, который не повлек бы раскрытие тактики оперативно-розыскной деятельности. Пока же определение этих мероприятий дается в закрытых ведомственных нормативных актах.
Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).
При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 Закона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).
В процессе оперативно-розыскных мероприятий осуществляется документирование, которое предусмотрено ст. 10 Закона об ОРД. Эта норма закона регламентирует лишь общий порядок документирования. Более детальный порядок документирования определяется нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
В теории оперативно-розыскной деятельности небезосновательно отстаивается точка зрения о том, что документирование является одним из наиболее эффективных средств собирания доказательств во внепроцессуальных формах, своего рода оперативно-розыскным доказыванием.
Документирование оперативно-розыскной деятельности имеет некоторое сходство с уголовно-процессуальным доказыванием. Однако в отличие от процессуального доказывания документирование в сфере оперативно-розыскной деятельности осуществляется специальными субъектами. Специфичны и условия, в которых оно протекает, и используемые при этом средства и методы.
С позиции прокурорского надзора представляет интерес объем данных, который должен быть выявлен и зафиксирован. В связи с этим возникает проблема определения пределов документирования.
Нам представляется, что при определении степени достаточности документирования следует исходить из того, выполнены ли в процессе оперативно-розыскной деятельности стоящие перед ней задачи. Поэтому объем и характер документирования будет зависеть от того, какая конкретно задача выполняется.
В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений, принимаемых органами, которые эту деятельность осуществляют.
В теории оперативно-розыскной деятельности основные виды решений, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от: 1) субъектов, их принимающих; 2) формы и уровня принятия; 3) области распространения; 4) истинности; 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора интересны решения, которые принимаются должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (оперативными сотрудниками и руководителями этих органов).
По форме принятия следует вести речь только о документально оформленном решении. В зависимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия решений, области их распространенности, зависимости от истинности, то они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их требованиям закона.
Следовательно, мы исходим из того, что в предмет прокурорского надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, влекущие юридически значимые последствия.
К документально оформленным решениям должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, относятся приказ и постановление. В соответствии с требованиями действующего законодательства (ч. 3 ст. 16 Закона об ОРД) должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, указанное должностное лицо обязано руководствоваться законом.
В Законе РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» предписывалось должностному лицу, уполномоченному осуществлять оперативно-розыскную деятельность, у которого имелись основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло бы быть совершено преступление, — сообщить об этом в вышестоящий орган или прокуратуру (ч. 4 ст. 14).
Таким образом, в прежнем законе прямо было закреплено положение, согласно которому прокурору необходимо было давать оценку соответствующим приказам. Отсутствие в действующем Законе об ОРД этого положения не означает, что такие приказы не подлежат оценке прокурором. Никаких изъятий из объема решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, законодательство не предусматривает. Поскольку принятие такого решения предусмотрено законом, оно должно входить в предмет прокурорского надзора.
Вопрос о включении в предмет прокурорского надзора постановлений должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не возникает, поскольку такие решения общепризнанно являются элементом предмета прокурорского надзора. Проблема заключается в том, что в законе отмечены лишь некоторые из таких решений. Остальные же предусмотрены в нормативных актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В ст. 8, 9, 11, 12 Закона об ОРД указаны ситуации, требующие вынесения постановлений, утвержденных руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо постановлений этих руководителей.
Из содержания других норм Закона об ОРД следует, что должностные лица органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, обязаны принимать решения в иных случаях, однако разновидность документа по форме при этом не указывается.
Анализ законодательства и соответствующих нормативных актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, позволяет сгруппировать принимаемые должностными лицами указанных органов решения (в форме постановлений) следующим образом:
- решения о делах оперативного учета (например, постановление о заведении дела оперативного учета);
- решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий (например, о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища);
- решения о конкретных материалах (например, о рассекречивании отдельных оперативно-служебных документов, содержащих государственную тайну);
- решения о конкретных лицах (например, о постановке на оперативный учет лиц).
Законодатель предусматривает ограничение при осуществлении надзора в оперативно-розыскной деятельности отдельной категории оперативных сотрудников и лиц. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурором только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).
Организация оперативно-розыскных мероприятий, как разновидность управленческого труда, не входит в предмет прокурорского надзора. Прокурору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в оперативно-розыскной деятельности приемов и методов, если они не приводят к нарушениям определенных требований, установленных законом.
Закон об ОРД предусматривает, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них, могут создавать и использовать информационные системы (ч. 1 ст. 10). Они представляют определенный объем сведений о лицах; фактах и событиях; предметах и вещах, систематизируемых в автоматизированных информационно-справочных, информационно-поисковых системах, картотеках, фото-, кино-, видеотеках, коллекциях и следотеках.
Организация информационных систем, порядок их ведения и использования определяются ведомственными нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и не должны входить в предмет прокурорского надзора. Также не должен входить в предмет прокурорского надзора порядок применения технических средств в оперативно-розыскной деятельности.
Но прокурор должен убедиться, что использование технических средств при проведении оперативно-розыскных мероприятий не причиняет вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде. Это требование вытекает из Закона об ОРД (ч. 2 ст. 6). Прокурор должен осуществлять надзор за исполнением требований закона, предусматривающего защиту прав и свобод человека и гражданина и защиту окружающей среды.
Проверке и оценке прокурором подлежит, имеют ли место нанесение ущерба жизни и здоровью людей, причинение вреда окружающей среде. Ведь Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) обязывает прокурора принять меры по восстановлению прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда.
Приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 (п. 5) «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» также предписывает уполномоченным прокурорам при проведении проверок обращать внимание на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.
В предмет прокурорского надзора не входит решение судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, об обследовании жилища, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции.
На достижение названных в п. 2 ст. 1 Закона прокуратуре целей должен быть направлен прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Обеспечение верховенства закона при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности предполагает обеспечение общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров РФ, касающихся сферы такой деятельности; положений Конституции РФ, гарантирующих права и свободы человека и гражданина; Закона об ОРД, других федеральных законов и иных законов.
Многие аспекты оперативно-розыскной деятельности регламентируются ведомственными правовыми актами, прокурорский же надзор в этой сфере должен быть направлен на обеспечение приоритета вышеуказанных законов перед этими актами. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должен также обеспечивать единообразное понимание и применение законов в этой деятельности всеми субъектами.
Для достижения указанных целей необходимо решить конкретные задачи, стоящие перед органами прокуратуры в целом, для каждой из функций и подфункций и для каждого частного направления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, с учетом специфики деятельности отдельных субъектов, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.
С учетом определенных в законе о прокуратуре целей уполномоченные прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должны:
- анализировать все законы, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность и прокурорский надзор в этой сфере, для выявления пробелов и иных дефектов правового регулирования;
- своевременно проверять издаваемые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, на основании ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации;
- наблюдать за тем, чтобы органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, принимались все предусмотренные законом меры по решению предусмотренных законом задач в оперативно-розыскной деятельности;
- следить, чтобы решения должностных лиц оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, соответствовали требованиям закона;
- следить, чтобы оперативно-розыскные мероприятия проводились уполномоченными лицами при наличии оснований в соответствии с целями и задачами оперативно-розыскной деятельности и с соблюдением необходимых условий и порядка;
- проверять, чтобы не были ущемлены права и законные интересы лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
В указанных случаях прокурор обязан предупредить нарушения требований закона, принять меры к пресечению таких нарушений, а при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов соответствующих лиц, принять также меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.
Более частные задачи могут быть определены применительно к отдельным направлениям подфункции прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и к отдельным субъектам, наделенным правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.