Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
Оперативно-розыскная деятельность в России имеет глубокие исторические корни. Защита личности, выполняемая на начальном этапе общиной, в последующем (более четко это наблюдается в конце XV — начале XVI в.) переходит к специально уполномоченным государством органам и лицам.
В дальнейшем (XVIII в.) борьбу с преступностью стали осуществлять созданные полицейские органы, среди которых происходила специализация по более частным сферам (Торговая полиция, Сыскная полиция, Тайная канцелярия розыскных дел — орган политической полиции).
Параллельно создавались органы более узкой направленности по борьбе с преступностью (генерал-квартирмейская служба, осуществляющая разведывательную работу; институт объездчиков, а в последующем — конец XIX в. — система таможенных органов). После 1917 г. основными субъектами по осуществлению оперативно-розыскной деятельности были органы внутренних дел и безопасности. В последующем их количество возросло до десяти.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать в пределах своих полномочий необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства и решать другие предусмотренные законом задачи. Деятельность, осуществляемая этими органами, неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов.
Однако эта деятельность не всегда соответствует требованиям закона, что приводит к негативным последствиям. В оперативно-розыскной деятельности не решаются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, и др.
Особую озабоченность вызывают новые виды преступлений, в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии которых органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не имеют достаточного опыта.
Деятельность, осуществляемая этими органами, как уже отмечалось, неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов. Причем в процессе оперативно-розыскной деятельности может происходить вмешательство в личную жизнь значительного круга лиц. И не всегда такое вмешательство осуществляется в соответствии с требованиями закона. В связи с этим надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет большое значение.
Изменение политического устройства государства, смещение приоритетов в соотношении интересов государства и личности в пользу личности требует от прокуроров осуществления надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в соответствии с новыми потребностями общества, действительного обеспечения прав и свобод личности.
Специфика оперативно-розыскной деятельности, заключающаяся, прежде всего, в ее негласном осуществлении, привлечении к подготовке или проведению оперативно- розыскных мероприятий лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами, осуществляющими эту деятельность, а также в широком применении специальных технических средств требует и соответствующего уровня надзора.
В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распространение точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта точка зрения нашла отражение в Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».
Наряду с этим некоторые ученые и практические работники стали предлагать включить в предмет прокурорского надзора установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. Это положение нашло отражение в действующем Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».
В ст. 29 Закона о прокуратуре определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».
Из перечисленных элементов предмета прокурорского надзора коснемся сначала разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.
Оно регламентируется уголовно-процессуальным законодательством (гл. 19 УПК РФ). Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не отнесены к органам, которые разрешают эти заявления. В ст. 37 УПК РФ говорится о проверке прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе досудебного производства.
В Законе об ОРД не предусмотрено разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, это не является задачей оперативно-розыскной деятельности, не вменяется в обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Следовательно, достаточных оснований для включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, на наш взгляд, не имеется. Однако, как отмечалось выше, Генеральная прокуратура РФ в Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 закрепила положение о том, что в предмет прокурорского надзора входит установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является одним из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.
Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции РФ учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защите прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и других актах.
Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч. 1 ст. 5 Закона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина.
Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции...».
В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено разглашать без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме соответствует ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.
На органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) возложена обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Это положение нашло отражение в ч. 3 ст. 5 Закона об ОРД: «Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке... вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны...». Закон об ОРД предусматривает также некоторые аспекты рассмотрения в суде обращения гражданина по данному вопросу.
В Конституции РФ закреплено право на объединение и гарантирована свобода деятельности общественных объединений (ст. 30). Применительно к оперативно-розыскной деятельности это нашло отражение в ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД, в частности, органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено: проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности.
Согласно положению Конституции РФ (ст. 53) каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанному положению корреспондирует закрепленная в ч. 9 ст. 5 Закона об ОРД обязанность вышестоящего органа, прокурора либо судьи при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принимать меры в соответствии с законодательством РФ по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.
В определенной степени к сфере оперативно-розыскной деятельности имеет отношение гарантированное Конституцией РФ право на жизнь (ст. 20). Это нашло отражение в ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД, которая предписывает использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющие вред окружающей среде.
Выше отмечалось, что в предмет прокурорского надзора включаются права и свободы человека и гражданина как закрепленные в Конституции РФ, так и определенные общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. Обстоятельством, влияющим на отношение к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, является то, что Российская Федерация — член Совета Европы. Считается, что государства — члены Совета Европы, исходя из своих традиций, состояния дел в обществе и уровня развития демократических институтов, вправе самостоятельно определить пределы и порядок допустимого вмешательства в права и человека и гражданина.
Вместе с тем Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает определенные ориентиры, которых должны придерживаться государства в целях защиты прав человека и основных свобод. Так, ч. 2 ст. 8 конвенции называет определенные обстоятельства, при которых возможно вмешательство государственных органов в осуществление права на уважение личной и семейной жизни человека, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции.
К этим обстоятельствам относятся: 1) обязательная законодательная регламентация процедуры вышеуказанного вмешательства; 2) необходимость вмешательства в демократическом обществе: а) в интересах государственной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, б) для поддержания правопорядка и предотвращения преступлений, в) в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или защиты нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну состоит в запрете сбора, хранения, использования и распространения информации, касающейся частной жизни лица и членов его семьи, его близких родственников. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/ 169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. (ст. 4), предусматривает, что сведения конфиденциального характера, полученные должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного.
В юридической литературе высказана и в последующем нашла поддержку точка зрения о том, что вся сфера семейной жизни, родственных и дружеских связей, домашнего уклада, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий, образ жизни, увлечения, творчество, сведения биографического характера, о состоянии здоровья, роде деятельности охватывается понятием неприкосновенности личной жизни.
Европейская комиссия по правам человека в Петиции № 6825/74 заявила, что право на уважение частной жизни является правом на невмешательство в личную жизнь, правом жить так, как хочется, без придания огласке подробностей личной жизни. Однако право на уважение частной жизни этим не исчерпывается. Оно включает также, в определенной степени, право на установление и поддержание отношений с другими людьми, особенно в эмоциональной сфере, для развития и реализации личности человека.
Считается, что не могут составлять тайну частной жизни общеизвестные или приравненные к ним сведения. Не будет, согласно позиции отдельных органов Совета Европы, вторжения в частную жизнь в случаях, когда лицо своими действиями способствует открытости информации.
В то же время следует расценивать как вторжение в частную жизнь случаи наблюдения за происходящим в жилище гражданина с использованием таких технических средств, которые позволяют наблюдать за происходящим без физического проникновения в помещение. На это обстоятельство обращено внимание в определении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1988 г. № 86-0.
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности, так же как и при осуществлении некоторых иных видов деятельности, в Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную специальной защитой отдельных лиц.
В отношении некоторых категорий должностных лиц установлены дополнительные ограничения по проведению оперативно-розыскных мероприятий. Так, согласно Конституции РФ неприкосновенностью обладают Президент РФ (ст. 91); члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ (ст. 98); судьи (ст. 122). Специальные законы, регламентирующие деятельность отдельных лиц, детализируют положения Конституции РФ.
Согласно ст. 16 Закона РФ «О статусе судей Российской Федерации» проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а также досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и документов производятся с соблюдением Конституции РФ, федеральных законов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Из этого следует, что при проведении указанных оперативно-розыскных мероприятий в отношении судьи необходимо наличие возбужденного в отношении него уголовного дела.
Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. В Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» записано, что уполномоченные прокуроры должны обращать внимание на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Прокуроры должны обращать внимание не только на совершеннолетие и дееспособность гражданина, но также и на другие условия, в частности: на запрет контрактных отношений с депутатами, судьями, прокурорами, адвокатами, священнослужителями и полномочными представителями официально зарегистрированных религиозных объединений; сохранение конфиденциальности лиц, привлеченных к сотрудничеству; обеспечение безопасности сотрудничающих лиц и членов их семей; освобождение от уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, совершивших противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий.
Одним из аспектов соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, входящим, по нашему мнению, в предмет прокурорского надзора, является обеспечение органами, эту деятельность осуществляющими, права на конфиденциальность отдельных лиц, привлекаемых к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий.
Это вытекает из ст. 5 (п. 4) Закона РФ «О государственной тайне», предусматривающей, что сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, составляют государственную тайну, а также ст. 17 (ч. 1) Закона об ОРД, регламентирующей, что отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.
Расшифровка сведений о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, вследствие ненадлежащего исполнения сотрудниками оперативных подразделений своих служебных обязанностей может приводить к весьма серьезным последствиям для лиц, оказывающих содействие этим органам.
Поскольку лица, содействующие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, наделены определенными правами, органы, осуществляющие эту деятельность, обязаны обеспечивать условия по их реальному воплощению. В случае поступления в прокуратуру информации о необеспечении таких условий, например непринятии необходимых мер по предотвращению при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество этих лиц в связи с их содействием, а равно членов их семей, уполномоченный прокурор должен провести проверку и принять предусмотренные меры.
С учетом специфики оперативно-розыскной деятельности законодательство закрепляет положение о правомерном вреде. В ч. 4 ст. 16 Закона об ОРД определено, что при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга. Однако реализация этого положения затруднена, поскольку оно не нашло отражения в уголовном законодательстве.