Налоговый процесс

Особенности применения мер процессуального принуждения в налоговой сфере органами внутренних дел


В завершение необходимо остановиться на рассмотрении особенностей применения мер процессуального принуждения в сфере налогов и сборов органами внутренних дел.

До недавнего времени борьба с нарушениями законодательства о налогах и сборах, прежде всего содержащими признаки преступлений, осуществлялась федеральными органами налоговой полиции. Однако в рамках реформирования правоохранительной системы страны и реализации государственной политики в области борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации упразднена, а ее функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России).

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2003 г. 925 «О подразделениях криминальной милиции» (в ред. Постановления Правительства РФ от 24 июня 2003 г. 362) в состав криминальной милиции введены подразделения по налоговым преступлениям.

Во исполнение указанных выше положений издан приказ МВД России от 5 июня 2003 г. 385 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года 306», в соответствии с которым, выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений и правонарушений признано одним из приоритетных направлений деятельности, а органы внутренних дел ориентированы на установление взаимодействия с налоговыми органами.

По своему статусу органы внутренних дел не могут быть причислены к органам налогового администрирования, как, например, налоговые органы, поэтому их компетенция в сфере налогов и сборов является ограниченной. Однако статус правоохранительного органа позволяет им использовать все те правовые средства принуждения, которые предусмотрены законодательством, регламентирующим их деятельность, в том числе актами законодательства об административных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуальным законодательством.

Эти полномочия, по сути, и определяют деятельность органов внутренних дел в сфере налогов и сборов, т.е. составляют соответствующую правовую основу. Как уже отмечалось, применение органами внутренних дел мер принуждения в указанной сфере выходит за пределы налогово-процессуального регулирования.

Однако определенное сходство этих мер с отдельными мерами налогово-процессуального принуждения, например, с такими, как истребование документов, изъятие предметов и документов, допрос свидетеля и др., а также общность целей их применения - выявление, предупреждение и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах, обуславливают необходимость их рассмотрения в рамках данного исследования.

Поиск и сбор доказательств преступного нарушения законодательства о налогах и сборах осуществляется посредством получения органами внутренних дел соответствующей информации и проведения проверок налогоплательщиков. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30 июня 2003 года 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» в ч. 1 ст. 11 Закона «О милиции» внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми органам внутренних дел предоставлено право:

  • в соответствии с законодательством Российской Федерации получать сведения, составляющие налоговую тайну;
  • участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов;
  • при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 36 НК РФ также прописаны отдельные полномочия органов внутренних дел. В частности, они вправе по запросу налоговых органов участвовать в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. А при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. В последнем случае, прежде всего, имеются в виду материалы о фактах нарушения законодательства о налогах и сборах, не относящихся к компетенции органов внутренних дел.

Эти «налоговые» полномочия органов внутренних дел преимущественно и являются предметом нашего рассмотрения.

Общность функций, реализуемых в сфере налогов и сборов, определяет необходимость взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов. В данном случае, прежде всего, имеется в виду обмен информацией, составляющей налоговую тайну, и материалами по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах, а также проведение совместных проверок налогоплательщиков.

Законодательством о налогах и сборах органы внутренних дел отнесены к субъектам налоговой тайны. Право получения ими сведений, составляющих налоговую тайну, основывается на положениях ст. 102 НК РФ, согласно которым доступ к таким сведениям имеют должностные лица органов внутренних дел в соответствии с перечнем, определяемым МВД России.

В целях реализации этих законодательных норм Приказом МВД России от 26 декабря 2003 г. 1 033 утвержден Перечень должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну. Его содержание свидетельствует о том, что доступ к налоговой тайне получили те сотрудники органов внутренних дел, в должностные обязанности которых непосредственно входит выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений.

Необходимо учитывать, что налоговую тайну составляют любые полученные органами внутренних дел сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

  • разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
  • об идентификационном номере налогоплательщика;
  • о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;
  • предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями) о взаимном сотрудничестве, одной из сторон которых является Российская Федерация.

Значительный объем информации, составляющей налоговую тайну, органы внутренних дел получают от налоговых органов. В Соглашении о взаимодействии Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, объявленном совместным приказом МВД России и МНЕ России от 22 января 2004 г. 77/АС-3-06/36 «Об объявлении Соглашения о взаимодействии МВД России и МНС России, определено, что стороны в пределах компетенции осуществляют взаимный информационный обмен сведениями, непосредственно связанными с выполнением задач и функций, возложенных на них законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Получение информации, составляющей налоговую тайну, органами внутренних дел также возможно, например, посредством реализации ими положений Федерального закона от 12 августа 1995 г. 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее Закон «Об оперативно-розыскной деятельности»). В данном случае мы имеются в виду предусмотренные этим законом полномочия органов внутренних дел по проведению таких оперативно-розыскных мероприятий, как опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, исследование предметов и документов, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент.

Еще одной составляющей деятельности органов внутренних дел по линии борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями являются проверки налогообязанных лиц. Соответствующие полномочия фактически позволяют признать органы внутренних дел субъектами налоговых правоотношений, так как им предоставлено право осуществлять проверки налогоплательщиков как совместно с налоговыми органами, так и самостоятельно.

Налоговые органы не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности, поэтому в рамках проводимых ими выездных налоговых проверок совершают действия по осуществлению налогового контроля, предусмотренные НК РФ, включая осмотр, выемку предметов и документов, допрос свидетелей.

Примерно в том же порядке осуществляются выездные налоговые проверки, проводимые налоговыми органами с участием органов внутренних дел (совместные проверки), регламент которых определяется Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденной совместным приказом МВД России и МНС России от 22 января 2004 г. 76/АС-3-06/37.

Выездные налоговые проверки проводятся налоговыми органами с участием органов внутренних дел с целью выявления и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах. В данном случае взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении таких проверок не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий.

Это означает, что в рамках проведения совместных выездных налоговых проверок должностные лица органов внутренних дел могут не ограничиваться участием в проведении действий по осуществлению налогового контроля и использовать иные полномочия, предоставленные им законодательством. В частности, они участвуют в проведении выездной налоговой проверки путем осуществления полномочий, предоставленных им Законом «О милиции» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В значительной степени содержание участия должностных лиц органов внутренних дел определяется основаниями, по которым они принимают участие в выездных налоговых проверках. В частности, они участвуют в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. Основаниями для направления указанного мотивированного запроса могут являться:

  • наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
  • назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган для принятия по ним решения;
  • необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
  • необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.

В связи с применением мер налогово-процессуального принуждения следует принять во внимание, что в случае если проверкой установлены факты нарушения законодательства о налогах и сборах, проверяющими должны быть приняты необходимые меры по сбору доказательств.

В установленном порядке производится снятие копий с документов и файлов, свидетельствующих о совершении нарушения законодательства о налогах и сборах, истребование недостающих документов, выемка документов и предметов, в том числе электронных носителей информации, проведение встречных проверок, допросы свидетелей и другие действия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах, Законом «О милиции» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При воспрепятствовании законной деятельности проверяющих сотрудники органа внутренних дел, привлекаемые для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налоговых органов, принимают меры по пресечению противоправных деяний в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В данном случае вполне возможно, например, применение указанными сотрудниками мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, личный досмотр и др.) или мер непосредственного принуждения (использование физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия).

Порядок осуществления органами внутренних дел самостоятельных «налоговых» проверок определен Инструкцией о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утвержденной приказом МВД России от 16 марта 2004 г. 1771.

Данный вид проверок, по сути, представляет собой частный случай проверок и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности, которые могут осуществлять сотрудники органов внутренних дел при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях проверки этих данных. Эти проверки следует отличать от налоговых проверок, осуществляемых налоговыми органами. Ведь в первом случае речь фактически идет об оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой в форме проверочных мероприятий, а во втором - деятельности по осуществлению налогового контроля. Эти два вида проверок также различаются по целям, методам и правовым основаниям.

Проверки организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, проводятся сотрудниками органов внутренних дел, в должностные обязанности которых входит предупреждение, пресечение, выявление и документирование соответствующих преступлений и административных правонарушений. С процессуальной точки зрения подобная проверка может быть отнесена к так называемой «додоследственной проверке», т.е. проверке, предшествующей проверке сообщений о совершенном или готовящемся преступлении (доследственная проверка).

Срок проверки организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, не может превышать 30 суток. Началом срока проведения проверки является день предъявления руководителю (представителю) организации либо физическому лицу (его представителю) постановления о ее проведении. Истечение срока проверки организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, связывается с днем подписания соответствующего акта.

Решение о назначении проверки организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, оформляется вынесением соответствующего постановления.

Следует учитывать, что в ходе проверки может возникнуть необходимость в проведении проверочных действий, предусмотренных п. 25 ст. 11 Закона «О милиции», которые вполне могут быть отнесены к мерам процессуального принуждения.

В частности, сотрудникам милиции предоставлено право:

  • проводить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
  • досматривать транспортные средства;
  • изучать и временно изымать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность;
  • изымать отдельные образцы сырья, продукции и товаров.

Осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества может заключаться в обозрении не только открытых помещений, но и закрытых мест и хранилищ посредством их вскрытия, перемещения и нарушения целостности предметов и материалов с целью сбора доказательств, имеющих значение для принятия решения по данной проверке.

Однако при этом не допускается ничем не обусловленное, а следовательно, необоснованное уничтожение или повреждение имущества.

Осмотр производится в присутствии двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Указанным лицам перед осмотром вручается копия постановления о его проведении, а по его окончании - копии протоколов и описей, составленных в результате указанного проверочного действия.

Досмотр транспортных средств определен в качестве отдельного проверочного действия, соответственно на него распространяются все условия их проведения, в том числе касающиеся вынесения постановления, составления протоколов (описей), присутствия владельца, понятых. Под транспортным средством в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» следует понимать устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем.

Досмотру может подвергаться не только салон, кузов или грузовой отсек транспортного средства, но и иные его конструктивные части, где могут находиться предметы и документы, имеющие значение для проверки данных о нарушении законодательства. По общему правилу такой досмотр осуществляется в присутствии понятых и лица, во владении которого оно находится. Однако в случаях, не терпящих отлагательства, досмотр возможен и при отсутствии владельца.

Изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, как самостоятельное проверочное действие предполагает его осуществление в месте нахождения данных документов. Хотя, как правило, это проверочное действие предваряет другое - изъятие данных документов.

Изъятие документов организаций и граждан на материальные ценности и денежные средства должно осуществляться с соблюдением общих условий, предусмотренных законодательством, т.е. с вынесением постановления, участием понятых, составлением протоколов и описей изымаемых документов.

Изъятие отдельных образцов сырья, продукции и товаров - самостоятельное проверочное действие. Как правило, такое изъятие проводится в целях подтверждения факта производства или реализации какой-либо продукции или товаров, а также установления соответствия ее государственным стандартам, сортности, иным требованиям, предусмотренным законодательством.

Изъятие не обязательно подразумевает перемещение изымаемого в пространстве, но может означать и выведение каких-либо предметов из оборота посредством ограничения доступа к ним или объявления запрета на их использование. Данная ситуация возможна, когда перемещение большого количества изъятых крупногабаритных предметов в какое-либо другое место невозможно, затруднительно либо нецелесообразно. Право выбора того или иного способа изъятия предоставлено должностным лицам органов внутренних дел.

Следует также учитывать, что, если по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах возбуждено уголовное дело и соответствующие отношения переходят в плоскость его расследования, органы внутренних дел вправе также применять меры уголовно-процессуального принуждения, например, такие, как арест имущества. Однако рассмотрение особенностей применения этих мер процессуального принуждения авторы данной работы себе в задачу не ставили.

Таким образом, основной вывод сводится к тому, что органы внутренних дел могут применять отдельные меры налогово-процессуального принуждения исключительно при проведении совместных с налоговыми органами выездных проверок. Вместе с тем они вправе применять иные меры процессуального принуждения, а именно административно- и уголовно-процессуальные.

Isfic.Info 2006-2021