Теоретические основы формирования системы налогового контроля в Российской Федерации - страница 4
Единые процессуальные требования к составлению и форме акта выездной налоговой проверки налогоплательщиков, налоговых агентов, проведенной налоговыми органами в соответствии с п. 2, 6 ст. 89. п. 7 ст. 93.1, п. 4 ст. 100 Налогового кодекса РФ, утверждены приказом ФНС России от 25 декабря 2006 г. № САЭ-3-06/892 «Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению акта налоговой проверки».
В целом этапы налогового контроля можно представить в виде схемы:
Этап 1. Проведение учета организаций и физических лиц в налоговых органах
На первоначальном этапе деятельности налоговых органов предполагается, что каждый налогоплательщик должен быть зарегистрирован в налоговых органах по основаниям, установленным налоговым законодательством. Целью постановки налогоплательщика на учет является, прежде всего, получение информации о налогоплательщике и его имуществе, необходимой для проведения мероприятий налогового контроля (в том числе юридический адрес, адрес фактического местонахождения (места жительства) налогоплательщика, сведения о руководителях и организационно-правовой форме организации-налогоплательщика и др.). Результатом учета становятся создание и веление налоговыми органами Единого государственного реестра налогоплательщиков.
Этап 2. Подготовительный этап осуществления налогового контроля
Эффективность налогового контроля, которая во многом определяет «наполняемость» бюджетной системы налоговыми доходами, предполагает получение качественных результатов при минимальных затратах на подготовку и осуществление контрольных мероприятии, что достигается прежде всего качественным планированием и организацией деятельности налогового органа.
Поэтому на данном этапе предполагается совершение следующих действий:
- определение цели и сроков проведения мероприятии налогового контроля;
- составление планов проведения мероприятии налогового контроля на определенный период;
- отбор организации и физических лиц, в отношении которых предполагается проведение мероприятий налогового контроля;
- предварительное ознакомление с состоянием расчетов налогоплательщика с бюджетами (внебюджетными фондами), в отношении которою предполагается проведение мероприятий налогового контроля (наличие задолженности по уплате налогов или сборов, предоставление отсрочек, рассрочек или налоговых кредитов, проведение мероприятий по реструктуризации задолженности и т.д.);
- анализ и опенка экономических характеристик деятельности налогоплательщика (объем выручки, объем продаж, вид деятельности; число работников и т.п.);
- выбор форм и методов осуществления контрольной деятельности;
- подбор исполнителей (специалистов) и их инструктаж;
- составление плана проведения конкретного мероприятия налогового контроля в отношении конкретного налогоплательщика.
Этап 3. Назначение мероприятий налогового контроля
Данный этап налогового контроля отсутствует при проведении некоторых конкретных мероприятии налогового контроля (например, камеральных проверок). Однако выделение данного этапа контроля представляется целесообразным и силу того, что законодатель в ряде случаев придаст особую правовую форму и устанавливает особый порядок назначения мероприятий налогового контроля, несоблюдение которого может принести к существенным правовым последствиям. таким, например, как признание недействительными результатов контрольной деятельности. В частности, в соответствии со ст. 89 НК РФ вые иная налоговая проверка назначается специальным решением руководителя или заместителя налогового органа.
Этап 4. Проведение мероприятий налогового контроля
Непосредственное проведение мероприятий налогового контроля является центральным этапом контрольной деятельности уполномоченных органов. Именно в рамках данного лапа происходит реализация большей части контрольных полномочии налоговых органов, а также выявление и установление фактов нарушений налогового законодательства.
В ходе данного этапа контрольной деятельности должностные лица налоговых органон в зависимости от вида проводимого контрольного мероприятия совершают определенные действия, предписанные им законодателем, по установлению правильности и своевременности расчетов проверяемого лица по уплате налогов и сборов. При этом эффективность совершаемых действий всегда будет связана с правильным выбором методов осуществления контроля, с результативностью и действенностью применяемых уполномоченными должностными лицами мер по воздействию на повеление проверяемых лиц, а также с правильностью юридической квалификации их действий (бездействия). Неправильное применение норм налогового законодательства в ходе контрольной деятельности налоговыми органами может привести не только к отказу в удовлетворении их требований, но и к возмещению ущерба налогоплательщику со стороны государства, что, естественно, не позволит говорить о какой-либо эффективности контроля.
Этап 5. Оформление результатов мероприятий налогового контроля и составление итогового документа
Фиксация результатов налогового контроля в документальном виде является основой контрольной деятельности налоговых органов и имеет решающее значение для последующего привлечения виновного лица к ответственности за нарушение норм налогового законодательства. Документы налогового контроля, фиксирующие результату проведенных контрольных действии, являются итоговыми документами налогового контроля. Такие документы содержат описание выявленных фактов нарушений, состояние расчетов налогоплательщика с бюджетами и внебюджетными фондами по уплате налоговых платежей, а также правовую оценку действий (бездействия) налогоплательщиков и иных обязанных лиц. Документами, оформляющими результаты налогового контроля, являются акты налоговых проверок, протокола отдельных процессуальных действии, заключение эксперта, акт инвентаризации имущества налогоплательщика, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе и др. На данной стадии налогового контроля осуществляются подготовка текста и подписание документов налогового контроля уполномоченными должностными лицами, а в установленных случаях — вручение итоговых документов налогового контроля проверяемым лицам.
Этап 6. Обмен контрольной информацией с уполномоченными органами
Обмен информацией, получаемой налоговыми органами, с другими уполномоченными органами, имеющими право на получение такой информации, осуществляется постоянно, а не только после проведения мероприятий налогового контроля. Тем не менее в случаях, когда необходимо получение документально зафиксированной информации, соответствующие данные и документы передаются и государственные органы обычно после завершения конкретных контрольных процедур. Кроме того, информация, полученная в результате осуществления налогового контроля, необходима для осуществления текущего финансового контроля за исполнением бюджетов. Таким образом, передача контрольной информации имеет важнейшее значение для реализации в потной мере результатов налогового контроля.
Принцип «этапности» налогового контроля пронизывает не толь- ко всю контрольную деятельность налоговых органов, но и проведение каждого отдельного мероприятия налогового контроля, которое также можно разделить на стадии или этапы.
Проведение налоговых проверок всегда в определенной степени является «вторжением» в хозяйственную деятельность проверяемых организаций. В ходе реализации налоговыми органами своих контрольных полномочий возникает непосредственное столкновение интересов представителя государства, которым является должностное лицо налогового органа, осуществляющее контрольное действие, с одной стороны, и должностных лиц организации-налогоплательщика (или индивидуального предпринимателя) с другой.
В связи с этим для установления сбалансированности интересов обоих сторон необходимо было внести четкую правовую регламентацию их прав и обязанностей, а также последовательность их действий, что и было установлено в Налоговом кодексе РФ. В настоящее время соответствующим контрольным налоговым правоотношениям, возникающим при проведении налогового контроля, придана процессуальная форма, которая в значительной степени гарантирует соблюдение законности при непосредственном совершении контрольных действий уполномоченными лицами.
Можно предположить следующую классификацию налогового контроля, который рассматривается как целостная система составляющих его элементов. Критерии классификации видов налогового контроля будут полностью определяться характеристикой того цемента налогового контроля, который будет являться основой для классификации. В качестве критериев классификации могут выступать и внешние характеристики контрольной деятельности, такие, как место и время проведения контрольных мероприятий. Приведенная на рисунке классификация в зависимости от различных критериев показывает многогранность и сложность налогового контроля.
Хорошо продуманная и организованная налоговая система может выполнять функции автоматического стабилизатора экономического роста, смятая периодически возникающие в рыночной системе спады и «перегревы», однако только при достаточно эффективном контроле и прозрачности финансовой системы.
Решения государства в налоговой сфере в той или иной мере влияют на поведение всех субъектов экономики (экономических агентов), т.е. вызывают ответную реакцию — самоорганизацию экономики, перестройку механизмов саморегулирования производства и обращения. При этом одно и то же изменение налога по-разному сказывается на активности экономических агентов в разных системах экономических отношений.
Российская экономика, переживая период, когда рыночные механизмы не сформировались до конца, сталкивается с временными и не совсем обычными экономическими отношениями — так называемыми теневыми. В связи с этим наиболее остро возникают актуальные и значимые для повседневной практики проблемы эффективности налогового контроля, обеспечивающего соблюдение субъектами экономики действующего налогового законодательства.