Система государственного управления

Функции государственного управления

Функции государства реализуются как функции государственного управления с помощью системы и аппарата управления. Функции государства и государственного управления являются тождественными, но не идентичными понятиями. Государственное управление предполагает активное воздействие на управляемые объекты. Каждую функцию управления можно разложить на подфункции. Для их реализации создаются необходимые организационные структуры, по-своему воздействующие на систему с помощью планирования, организации дела, регулирования, координации, контроля, стимулирования и других рычагов.

Если на сужение функций государства определяющее влияние оказывает смена идеологических воззрений, то качество исполнения функций государственного управления зависит от состояния управленческих ресурсов. Бездействие там, где «надо власть употребить», бессилие власти — это неудовлетворительное исполнение функций государственного управления.

Чтобы эффективно выполнять свои функции, государство должно быть сильным, авторитетным. Силу, прочность государства характеризуют различными показателями, например концентрацией власти в верхнем эшелоне, когда функции распоряжения ресурсами сосредоточиваются в центре. В определенных конкретных условиях это может быть необходимым и эффективным. Но чем больше власти у первых лиц, тем меньше ответственности за положение в стране у других институтов власти.

Косвенным показателем силы государства может служить наличие эффективных силовых структур. Хотя в обыденной жизни сила ассоциируется с насилием, это далеко не одно и то же. Рост масштабов насилия свидетельствует скорее не о силе, а о слабости государства. Вместе с тем ни одно государство от него отказаться не может. Общество прежде всего нуждается в безопасности, оно требует охраны не только границ, но и всех форм собственности, подавления антиобщественных элементов. Выполняя эту функцию, государство в той или иной степени становится полицейским. Население чувствительно к функции насилия (принуждения) независимо от того, диктуется оно целесообразностью или облечено в законную форму.

Бесспорными признаками силы государства являются:

• независимая судебная система;
• законы преимущественно прямого действия, их исполнение;
• делегирование полномочий гражданскому обществу;
• поддержка населением.

В сильном государстве уважают суд, не допускают давления на него. Засилье чиновничества, подчинение суда исполнительной власти есть признак слабости управленцев, предвестник разложения государства. Не следует стремиться иметь удобное правосудие.

Управленческие ресурсы могут быть рационально использованы при наличии ясной, реалистичной, мобилизующей цели преобразований, сильной воли у государственного аппарата к ее достижению. Поэтому наиболее ответственной функцией государства и государственного управления является стратегическое планирование.

Стратегия является фундаментальным понятием, раскрывающая миссию, цели, приоритеты развития и методы их достижения. Долгосрочная стратегия определяет, в рамках какой системы, куда и какими путями пойдет развитие страны, под флагом каких убеждений и ценностей. Микростратегия формулирует выбор применительно к отдельным направлениям экономической, социальной и духовной жизни.

Стратегическое планирование включает постановку общенациональных целей, затрагивающих интересы всего общества и каждого гражданина. Оно предъявляет требования и к управлению, так как цели могут достигаться при концентрации власти, мобилизации ресурсов. При этом государство получает в распоряжение рычаги воздействия.

Стратегия придает осмысленность всем функциям управления и государственной политике. Она раскрывает среднесрочную и долгосрочную перспективы, ориентирует на решение ключевых задач, от которых зависит возможность общественного прогресса.

Стратегия базируется на доктрине, трактующей осознание, понимание целей, направление движения, его идеологию.

Стратегическое планирование реализуется в различных прогнозных и плановых документах: краткосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития страны, комплексные программы реформирования отдельных сфер, отраслей; перспективные финансовые планы, концепции решения важнейших народно-хозяйственных проблем.

Плановое управление объективно необходимо. И не только потому, что рынок никогда не достигнет стадии саморегулирования, а потому, что он плану не противостоит, и для рыночной экономики порядок лучше хаоса, анархии. При правильно организованном планировании план вполне согласуется с частной инициативой, становится суммой инициатив, очищенных от вероятных ошибок и рисков.

Применительно к ряду объектов государственного регулирования в любой стране требуется высокий уровень общественного контроля. Это прежде всего относится к жизненно важным комплексам, базовым отраслям, естественным монополиям, организационной формой функционирования которых, как правило, являются крупные корпорации, холдинги. Включение их в общегосударственные программы объективно необходимо и возможно различными способами, среди них утверждение инвестиционных программ правительством, использование нормативов уровня цен в государственном секторе, предельного уровня цен и рентабельности.

В ряде отраслей большую актуальность приобретает долгосрочное планирование. В ближайшие 5—10 лет предстоит обновить большую часть газопроводов, подвижного состава и другого оборудования, иначе техногенные катастрофы станут нормой. И нужно уже сейчас строить соответствующие заводы по металлообработке, готовить кадры, расширяя финансовую базу. Опыт нефтяной промышленности показывает, что частные компании не могут выступать координаторами развития отрасли. Это под силу только государственному органу, обладающему стратегическим видением.

Государство не имеет директивных взаимоотношений с производителями, но капитал заинтересован в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.п. Всякий серьезный предприниматель, планируя свое производство (а без этого фирма существовать не может), прежде всего ориентируется на государственную стратегию. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров крупной промышленности по реализации экономической политики, включая перспективы развития.

Экономика рыночная, капиталистическая, не менее плановая, чем социалистическая. Различия лишь в методах планирования и формах плановых документов. Планы в США, Европе не получают форму заданий хозяйствующим субъектам, но они сами берут на себя обязательства по выполнению планируемых государственных заказов. Запал затушевывает наличие государственного регулирования. преувеличивая роль рыночных элементов.

Между тем еще в 1976 г. после советско-американского семинара по планированию в США появился плановый орган, аналогичный Госплану, только без законодательных функций, а как инструмент научного обеспечения развития общества. Сейчас здесь при Министерстве финансов действует подразделение, аналогичное Минэкономразвития России, под названием Центр экономических расчетов и экспертиз. Министерство сельского хозяйства США определяет уровень залоговых цен на сельхозпродукцию, следит за паритетом цен в АПК.

В ЕС Еврокомиссия доводит до национальных органов государств директивы, которые принимаются к исполнению в силу принадлежности страны к Союзу; применяется регламентирующее планирование: государственный орган доводит нормативы, ограничивающие свободу действий в обмен на экономическую выгоду; устанавливаются базисные цены на продукцию металлургии, минимальные и максимальные цены на фермерскую продукцию. В России «страшилкой» является не только директива, но и план вообще, особенно в масштабе государства.

В связи с либерализацией общественных отношений и переходом к капиталистической экономике общегосударственное планирование перестало быть основным звеном управления, утвердилось искаженное и примитивное представление о планировании: все заранее расписать и требовать исполнения. Хотя доведение заданий — не основная составляющая планирования. Главное в планировании — определение общих целей и путей достижения высокой эффективности экономики, сбалансированности всех ее секторов, устойчивого развития в долгосрочной перспективе, т.е. разработка социально-экономической стратегии развития страны.

Основу методологии планирования составляет разработка и анализ сценариев с разными оценками и вероятностями альтернатив поведения системы. Одни мероприятия, условия реализации которых определены и полностью подвластны субъектам хозяйствования, планируются жестко; другие, реализуемые в условиях неопределенности внешней среды, планируются гибко, оставляя поле для возможных корректировок, т.е. прогнозируются.

Прогноз в собственном смысле слова — это предвидение наиболее вероятного хода событий в рамках некоторой целостности. Он базируется на эмпирических закономерностях, причинно-следственных связях по схеме «если..., то...». Закономерности рассматриваются в определенных границах, пороговых ограничениях.

Прогноз выражается формулированием тенденции или количественными показателями, в категоричной или условной формах. Категоричная форма: на основании таких-то данных считаем вероятным событие Х; условная форма: на основании таких-то данных, если наступят события А. Б, В и т.д., то наступит и событие X.

Прогнозирование нельзя смешивать с предсказанием единичных событий на основании интуиции и других личных качеств предсказателя, а также с помощью футурологии и астрологии.

Прогноз не определяет параметры развития с достаточной точностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает положительные и отрицательные тенденции, альтернативы.

Прогнозированию поддаются общие тенденции развития, более или менее правильно повторяющиеся циклы, а не отдельно взятые конкретные события. Прогнозы вскрывают перспективы, представления о природных ресурсах, окружающей среде, макроэкономических, отраслевых, региональных параметрах, определяют масштабы и ориентировочные сроки наступления событий, служат базой для выработки стратегии развития.

Реальные, пусть и нерадостные прогнозы мобилизуют, придают энергию, заставляют бить тревогу, опережать события. Качественный прогноз по какому-либо направлению развития страны или отрасли, региона служит сигналом для принятия мер, корректировки политики. Производители, экспортеры и импортеры нуждаются в достоверных прогнозах ситуаций на мировых рынках, чтобы вовремя защититься от экономических потрясений.

Наличие прогноза повышает ответственность управленцев, предостерегает их от необдуманных действий. Неумение предвидеть последствия тех или иных решений приводит к кризису.

Для прогнозирования используется комплекс методов в зависимости от его назначения. Изучаются прямые, косвенные, противодействующие факторы, строятся производственные функции и ситуационные модели. Поисковая ситуация позволяет ответить на вопрос: «что будет, если...», а целевая — «что нужно, чтобы...». Имитационный сценарий перекидывает мостик от текущего состояния к будущему.

Оценка перспективы осуществляется с использованием накопленных временных рядов, закономерностей повеления объекта при разных формах воздействия, вариантов предполагаемого развития ситуации. Для прогнозирования в условиях структурных изменений разрабатываются коэффициенты динамики за предыдущие годы, отражающие существующие тенденции. Коэффициенты сохраняют определенную устойчивость, что позволяет адаптировать прогноз при поступлении новой информации.

Глобальные прогнозы социально-экономического развития страны разрабатываются на основе выявления закономерностей за длительный период времени. Зная тенденции прошлого за многие годы, можно увереннее оценивать настоя шее и заглядывать в будущее.

Большую актуальность приобретает политическое прогнозирование и планирование. Мощные государственные и научные центры выполняют самые ответственные задания органов власти. Политический прогноз базируется на идеологии, концепции развития политической системы или отдельно взятого общественного движения. Политик должен уметь предсказывать, что произойдет завтра, через неделю, месяц, год, а затем объяснить, почему предсказываемое не сбылось.

Наиболее общей целью долгосрочных стратегий является модернизация общества для того, чтобы поднять уровень жизни народа до определенных стандартов и повысить рейтинг страны в составе мирового сообщества. Для высокоразвитых стран модернизация не требует масштабных усилий и касается обычно отдельных сфер жизнедеятельности, преобразуемых на основе инновационного развития. Их стратегия реализуется под лозунгами «новых рубежей», «нового курса» и др.

Большинство стран берут на вооружение стратегию «догоняющей модернизации», ориентируясь на достижения развитых стран. Главным условием реализации такой стратегии являются повышенные темпы роста ВВП. Страны, находившиеся или находящиеся в экстремальных условиях, решают задачи стратегии восстановления хозяйства, преодоления отставания на основе индустриального развития. Для этих стран характерна высокая степень мобилизации ресурсов, централизации их распределения и использования.

СССР в первой половине XX в. после социально-экономического кризиса успешно осуществил стратегию «догоняющей модернизации», предусматривающую создание в короткие сроки сильной страны, возрождение мощи империи. Цель была достигнута: геополитическое доминирование в мире с распространением экономического и идеологического влияния на половину земного шара, статус одной из двух сверхдержав с ядерным паритетом. Уроки «сталинской модернизации» сейчас становятся предметом острых научных дискуссий.

Однако при переходе к постиндустриальному развитию появились серьезные трудности, обусловившие затухание темпов роста и научно-технического прогресса. Пути преодоления кризисных явлений не были найдены, и с начала 1990-х гг. Россия приступила к реализации нового проекта модернизации.

В специфических условиях конца XX в. в России на первое место выдвинулась функция реформирования общественного устройства.

Под реформой понимаются имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые государством на основе законов и других нормативных актов. Имеется в виду переход к более совершенному порядку с помощью механизма государственного управления, самоорганизации и коллективного взаимодействия.

Еще в середине 1950-х гг. была разработана модель, которая предусматривала вмонтирование в социализм элементов саморегулирующегося рынка. По определенным причинам в 1950— 1960-е гг. ее реализовать не удалось. Других более или менее успешных попыток преобразования было немало: создание в короткие сроки мощной химической индустрии, смена приоритетов в области инвестиций, реорганизация административного аппарата и т.д.

Во второй половине 1980-х гг. реформы приняли радикальную форму перестройки не только экономической, но и духовной жизни. Это позволило включиться в процесс преобразований широким массам, что ускорило ход событий. Наибольшей активностью отличались шахтеры.

Вначале выдвигались чисто экономические требования:

• введение регионального хозрасчета;
• самостоятельность предприятий;
• разнообразие форм собственности на средства производства;
• индексация заработной платы в соответствии с ростом цен;
• упрощение структуры аппарата управления;
• увеличение продолжительности отпуска и пенсий.

Затем они дополнились политическими требованиями: устранение монополии на власть КПСС, независимость союзных республик. Наиболее полное обоснование реформ содержала программа «500 дней», которая в экономической своей части страдала утопизмом. Вместе с тем она предлагала механизм преобразования союзного государства: республики становятся самостоятельными, но сохраняют устоявшиеся экономические связи. Почти все требования забастовщиков в конечном счете были удовлетворены¹Например, шахты акционированы: цены на уголь повысились, продавать его можно кому угодно, в том чист за границу: заработная плата индексируется: аппарат управления компактный (директор, его окружение и фирмы-посредники). Но победа имеет обратную сторону: шахты стали закрываться, шахтеры методом «рельсовых» войн были вынуждены включиться в борьбу за свое существование., союзные республики обрели суверенитет.

Лидеры России взяли курс на демонтаж прежнего общественного строя, экономической, социальной и политической систем. Процесс вышел далеко за рамки реформирования, так как затрат вал базисные условия развития общества: идеологию, формы собственности, функции государства, характер власти.

Об этом свидетельствует перечень основных мер. осуществленных в процессе преобразований:

1. введение частной собственности на средства производства, в том числе на землю;
2. приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда;
3. предоставление всем предприятиям и гражданам, включая иностранных, свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической;
4. либерализация цен при государственном регулировании незначительного их перечня;
5. реорганизация сельскохозяйственных предприятий, создание сектора крестьянских (фермерских) хозяйств;
6. формирование рыночной инфраструктуры (биржи, банки, учреждения по антимонопольному регулированию, банкротству);
7. утверждение независимости Центрального банка, конвертируемости рубля;
8. либерализация личных доходов и расходов;
9. введение платности услуг здравоохранения, образования и других учреждений социальной сферы;
10. признание политических прав и свобод человека в соответствии с нормами международного права.

Перечень конкретных действий воплотился в Меморандуме Правительства страны, представленном МВФ для открытия кредитования. Данный Меморандум базировался на теории и практике «Вашингтонского консенсуса»: всеобщая либерализация, массовая приватизация, рыночное ценообразование, финансовый рынок.

Новшества внедрялись в практику на основе принятия законов и указов Президента РФ. При их разработке широко использовались рекомендации зарубежных организаций, специалистов, ученых¹С 1992 г. принято окаю 100 указов Президента РФ, подготовленных в Гарвардском институте международного развития (ГИМР), по вопросам рыночной экономики, приватизации, рынка капиталов, законодательства. Каналом влияния США на политику России стал Российский центр приватизации (РЦП). Его финансировало напрямую или через ГИМР Агентство международного развития США Конгресс США принял программу содействия переменам в постсоветских государствах. России предложена концепция «Вашингтонского консенсуса», разработанная «Большой семеркой» для слаборазвитых стран и получившая название «шоковой терапии»..

В результате Россия стала страной с крайне либеральной идеологией, разделяемой органами власти, капиталистической системой хозяйствования и институтами выборной демократии.

Однако новая система не демонстрирует преимуществ, наоборот, страна погрузилась в продолжительный всеобщий социально- экономический кризис; деградируют научно-техническая сфера и высокотехнологичные отрасли промышленности; экономика функционирует за счет материальной базы, созданной в советское время. Реформы отбросили страну на десятки лет назад (не достигнут уровень 1990 г., в то время как Китай за 15 лет почти утроил ВВП).

Однако «Стратегия развития Российской Федерации на период до 2010 года» не стала прорывной, не открыла новых горизонтов²Первоначально предназначаюсь для передачи МВФ и ВБ в мае 2000 г. после президентских выборов, в период возможной смены политического курса России..

В качестве стратегических задач провозглашаются обеспечение устойчивого экономического роста, снижение зависимости от конъюнктурных факторов, повышение доходов населения, сокращение их дифференциации. Экономический рост предполагается обеспечить за счет частных инвестиций, объем которых возрастет в результате сокращения администрирования, защиты прав собственности, развития финансовых рынков.

Экономическое управление сводится к макрорегулированию, обеспечению профицита бюджета, выплате долгов, ожиданию притока иностранных инвестиций, расчленению естественных монополий, дальнейшему переделу собственности, капитализации компаний, реструктуризации неконкурентоспособных предприятий.

В предложенной стратегии очевидны, по крайней мере, три противоречия:

1. между провозглашением целей и недооценкой роли государственного механизма в их достижении;
2. между предложенными темпами прироста (5% в год) и темпами прироста, необходимыми для достижения уровня среднеразвитых стран, которые определены Президентом РФ как удвоение ВВП за 10 лет (8%);
3. между провозглашением сокращения дифференциации доходов населения и сохранением несправедливого распределения национального дохода; между либеральным (ориентир стратегии) и социальным (норма Конституции РФ) государством.

Решение Россией любой стратегической задачи усложняется в связи с еще большим отставанием от развитых стран после 1991 г. Это опять актуализирует стратегию возрождения, догоняющую стратегию. Стратегический выбор сузился и в связи с изменением геополитического положения страны. Как отмечено в Ежегодном послании Президента РФ парламенту, Россия может быть или сальным государством, или ее как государства не будет вообще.

Постиндустриальное развитие, базирующееся на науке, информатике, человеческом капитале, знаниях, доступно всем независимо от природных и других факторов, территории, численности населения, исходного уровня. Однако все великие (и невеликие тоже) державы сложились благодаря жесткому государственному протекционизму.

Возрождение и модернизация России сами по себе невозможны, кто-то должен организовать и направлять общество на свершения. Кроме государства — некому, государства, способного поставить перед собой такую задачу, вооруженного идеологией возрождения, модернизации и проводящего ее в жизнь.

Дж. Кеннеди в 1960-е гг. увлек нацию стратегией «новых рубежей» и победил на выборах, обратившись к избирателям с призывом: «Не спрашивайте, что страна может сделать для вас, спросите, что вы можете сделать для страны». В России вопрос о том, кто должен заплатить за ее возрождение и модернизацию, официально даже не ставится.

Еще возможен возврат к контролю государства над природными ресурсами, естественными монополиями, обеспечению реального приоритета развития науки, образования, культуры, созданию дееспособной системы государственного управления, поддержания правопорядка. Еще можно задействовать научно-технический потенциал, перейти на инновационную модель развития. Лишь пройдя «точку бифуркации», система не возвращается в исходное состояние, а устремляется по одной из двух возможных траекторий движения — расцвет или распад. Вся история России является поиском варианта лучшего устройства общества, доктрины существования и процветания государства. Наиболее видные экономисты-рыночники Запада не рекомендовали для России радикальный путь реформ по какой-либо готовой модели. По мнению Д. Сакса, в России «характер экономической системы будет определяться не только теми законами и правилами, которые изберет для себя Россия, но и особенностями русской истории, культуры, ресурсов и политики. Страна, несомненно, создаст свою собственную, российскую модель экономики, даже если примет законодательство, идентичное законодательству другой страны».