Понятие, содержание и виды прокурорского надзора за исполнением законодательства

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью призван обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем выявления и своевременного устранения любых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных и осуществляется от имени государства.

Прежде чем приступить к характеристике отдельных видов прокурорского надзора, представляется необходимым определить ряд понятий. Это важно потому, что в научной и учебной юридической литературе нет единого подхода к определению основных понятий прокурорского надзора. В первую очередь это относится к самому понятию «надзор прокуратуры» и его соотношению с аналогичными видами государственной деятельности: судебным надзором, судебным контролем, ведомственным контролем, надзором иных органов государства (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта) и т.д.

Надзор прокуратуры — это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами. В основе данного нами определения находятся следующие положения:

надзор прокуратуры как вид государственной деятельности;
осуществление надзора прокуратуры специально управомоченным органом государства (прокуратурой);
исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами;
осуществление полномочий путем проверки исполнения законов.

Наряду с прокуратурой проверочную деятельность по исполнению законов могут осуществлять и другие государственные органы. Такая деятельность в теории часто называется контролем. В связи с этим возникает вопрос: каким образом соотносятся термины «надзор» и «контроль» в качестве формы проверочной деятельности по исполнению законов?

По мнению М.С. Шалумова, решение данного вопроса имеет «принципиальное значение не только и не столько для теории, сколько для практической реализации прокурорских функций»¹Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79. 80.. Обобщив различные позиции в решении этого вопроса, Н.В. Мельников предлагает разграничивать понятия «прокурорский надзор» и «контрольная деятельность» путем выделения «ряда основных отличий». К числу таковых им отнесены: контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти, а прокуратура — самостоятельный орган власти; внешний характер осуществления надзора (контроль же может быть и внутренним); надзор в отличие от контроля осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; правом привлечения к административной ответственности наделены только контролирующие органы и т.д.²Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России: Монография. М.: Книготорг. 2000. С. 77-79.

Содержание прокурорского надзора обычно определяют через его объект, предмет, пределы, полномочия, средства и иные понятия. Вопрос об объекте и предмете надзора М.Н. Маршунов считает «наиболее запутанным в терминологии прокурорского надзора»³Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.. Изд-во ЛГУ, 1990. С. 62.. И это действительно так. В юридической литературе приводятся порой взаимоисключающие определения этих и иных понятий прокурорского надзора. Данное обстоятельство и побудило нас не только критически рассмотреть основные понятия прокурорского надзора, но и выработать их исчерпывающий перечень с установлением взаимосвязей.

Наибольшим уровнем общности обладает объект прокурорского надзора как самостоятельная правовая категория, под которой мы понимаем деятельность государственных органов и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентированную прокурорским правом. Иначе говоря, объект прокурорского надзора — это общественные отношения по исполнению законодательства, урегулированные правом. Наше определение основано на следующих положениях:

прокурорский надзор — это не всякая деятельность, а только деятельность по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов;
это деятельность не всех государственных и негосударственных органов, а лишь тех, которые обозначены в законе, т.е. объект прокурорского надзора;
это деятельность, урегулированная законом.

Объект прокурорского надзора не беспределен. Для обозначения его границ в теории используется правовая категория «пределы прокурорского надзора», под которой мы понимаем правовые требования по исполнению определенного по характеру законодательства теми или иными государственными и негосударственными органами.

Пределы прокурорского надзора позволяют также определить предмет прокурорского надзора как самостоятельную правовую категорию. Предмет прокурорского надзора соотносится с объектом как часть с целым: внешними границами первого по отношению ко второму выступают пределы прокурорского надзора. Важно иметь в виду, что предмет прокурорского надзора является более динамичной правовой категорией по сравнению с объектом прокурорского надзора. Изменяющиеся социально-экономические отношения выступают предпосылкой расширения границ предмета прокурорского надзора.

Пределы прокурорского надзора позволяют также типологизировать предмет прокурорского надзора на отдельные элементы, именуемые в теории видами прокурорского надзора. В зависимости от круга тех или иных государственных или негосударственных органов, деятельность которых поднадзорна прокуратуре, различаются четыре вида прокурорского надзора. Выделение еще одного вида — «соблюдение прав и свобод личности и гражданина» — обусловлено сферой деятельности.

В юридической литературе высказано суждение, что под предметом прокурорского надзора следует понимать законность, содержание которой «образуется из следующих элементов: а) законы и подзаконные акты; б) исполнение законов, т.е. проведение их в жизнь; в) надзор за точным и единообразным исполнением законов; г) ответственность за допущенное нарушение законов». Не подвергая подробному разбору это и подобные суждения, обратим внимание лишь на ошибочность включения в предмет прокурорского надзора ответственности, ибо недопустимость вмешательства прокуратуры в деятельность государственных органов в какой бы то ни было форме (в том числе и путем привлечения к ответственности) признается одним из признаков, определяющих суть прокурорского надзора.

В качестве самостоятельной правовой категории нами рассматриваются субъекты прокурорского надзора — государственные и негосударственные органы, исполнение которыми законодательства составляет предмет прокурорского надзора. Круг субъектов чрезвычайно широк и устанавливается нормами соответствующих отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовно-процессуального и др.). Особый круг субъектов является одним из признаков, характеризующих вид прокурорского надзора. Обязательным субъектом прокурорского надзора является прокурор. Разъяснение данного термина приведено в ст. 54 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Иные прокурорские работники (например, следователь) не управомочены осуществлять надзор. Иначе говоря, осуществление надзора является исключительной компетенцией прокурора.

Следующая группа понятий имеет непосредственное отношение к деятельности прокурора: полномочия прокурора, акты прокурорского надзора.

Полномочия прокурора, как самостоятельная правовая категория, — это совокупность прав и обязанностей прокурора по осуществлению надзорной функции, предусмотренных законодательством о прокуратуре.

Полномочия (компетенция) прокурора реализуются в форме актов прокурорского надзора, представляющих документы властно- распорядительного характера, обязательные для исполнения соответствующими государственными и негосударственными органами. Перечень актов прокурорского надзора предусмотрен законом. К ним, в частности, относятся постановления, протесты, представления, предостережения о недопустимости нарушения закона. Набор актов определяет тог или иной вид прокурорского надзора. К актам прокурорского надзора предъявляется ряд требований: они должны быть кратко и лаконично изложены и содержать все необходимые реквизиты (в частности, наименование прокуратуры, место и время составления акта, должность, классный чин и фамилию прокурора, от которого они исходят). Структурно акт обычно состоит из двух частей: описательной и заключительной.

Полномочия прокурора и акты прокурорского надзора в совокупности составляют средства прокурорского надзора.

Таким образом, мы определили основные понятия прокурорского надзора, являющегося одной из функций прокуратуры, что позволяет нам перейти к непосредственному рассмотрению отдельных его видов.