Уровни правового регулирования оперативно-розыскной деятельности

Правовые нормы, регулирующие оперативно-розыскные правоотношения, содержатся в нормативных правовых актах, которые являются официальными документами, содержащими юридически значимую информацию. Совокупность данных актов выступает в качестве правовой основы ОРД (ст. 4 Закона об ОРД).

Правовая основа ОРД является фундаментальной частью правового регулирования. Она сложна по составу и представляет собой систему правовых норм. Учитывая требования системного подхода к анализу сложных явлений и процессов¹См.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978. С. 96., следует провести определенную дифференциацию ее элементов по тому или иному основанию. Наиболее целесообразной можно считать классификацию в зависимости от уровней правового регулирования, которая заключается в рассмотрении всей совокупности нормативных правовых актов в соответствии с их юридической силой.

Выделяются следующие уровни правового регулирования: 1) международный; 2) конституционный; 3) законодательный; 4) подзаконный.

1. Международный уровень. Несмотря на то что международно-правовые акты не входят в число источников правовой основы, закрепленных в ст. 4 Закона об ОРД, следует сделать вывод о наличии особой группы нормативных источников, регулирующих сферу ОРД. Наличие данного самостоятельного уровня обусловлено нормой Конституции РФ (ч. 4 ст. 15), в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Россия, получив официальный статус члена Совета Европы, взяла на себя обязательство по приведению национального законодательства в соответствие с европейскими правовыми принципами и стандартами. Это относится к определению более совершенных правовых, организационных средств и способов усиления защиты прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве.

Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплено, что Россия, выступая за соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

В связи с тем что Российская Федерация является субъектом международного права, существенно возрастает значение ее межгосударственного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Это обусловило заключение Россией целого ряда межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров, подписание различных соглашений, конвенций, пактов, которые затрагивают межгосударственные отношения в сфере взаимодействия оперативно-розыскных органов.

В последние годы подписан ряд международно-правовых документов: Резолюция № 1373 Совета Безопасности ООН (2001); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000); Конвенция ООН против коррупции (2003); Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (2003) и др. Ряд документов регламентируют взаимодействие государств — участников СНГ: Соглашение Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД (1998); Положение об Антитеррористическом центре государств — участников СНГ, утвержденное решением Совета глав государств участников СНГ (2000), и др.

2. Конституционный уровень правового регулирования охватывает институты и нормы, составляющие общую основу всех видов государственной деятельности, применяемых во всех сферах социального управления.

Конституционные нормы являются исходной правовой базой для определения направленности и границ последующего развития и регулирования непосредственного объекта оперативно-розыскных отношений. Высшая юридическая сущность Конституции РФ на данном уровне проявляется двояким образом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных нормативных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются предусмотренными Конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать Конституцию РФ как основной источник права в системе нормативно-юридического регулирования общественных отношений в государстве.

Статья 1 Конституции РФ, провозглашая Россию демократическим федеративным правовым государством, тем самым утверждает обоснованный юридической наукой принцип обязательности нормативного регулирования любой деятельности, в том числе ОРД как одной из форм государственной правоохранительной функции.

В статьях 17-64 Конституции РФ определяются основные права и свободы гражданина. В частности, согласно ч. 2 ст. 23 каждый гражданин имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров. Статья 25 гарантирует неприкосновенность жилища. Ограничение этих прав допускается только на основании судебного решения, причем только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

При правовом регулировании оперативно-розыскной функции борьбы с преступностью данные конституционные нормы определяют ее границы, правовое поле действия. В частности, они ограничивают возможность вторжения в личную жизнь и хозяйственную деятельность граждан рамками их противоправного поведения, предоставляют им право обжалования действий субъектов ОРД, нарушивших эти конституционные права, и каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).

Статья 8 Конституции РФ гарантирует обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, свободы экономической деятельности (ч. 1), а также равной защиты частной, муниципальной и государственной собственности (ч. 2). Данные конституционные положения частично получили развитие в различных отраслях законодательства (уголовном, административном, уголовно-процессуальном и др.), особенно в части декриминализации и криминализации хозяйственных правонарушений, и являются определяющими для регламентации ОРД в борьбе с экономической и организованной преступностью.

Конституционный уровень правового регулирования создает исходную правовую базу для определения направленности и границ последующего развития ОРД.

3. Законодательный уровень правового регулирования включает все институты и нормы, определяющие основные задачи, направления и формы борьбы с преступностью, в том числе оперативно- розыскными мерами.

Законодательный уровень регулирования затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (при необходимости с отсылкой к дополнительным правовым актам). В настоящее время общественные отношения в области ОРД регулируют более 20 законодательных актов.

Нормы федеральных законов определяют стратегию уголовной политики, основные задачи, компетенцию оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью, направления, формы и методы борьбы с криминальными проявлениями. В них могут содержаться важнейшие положения, регламентирующие оперативно-розыскные меры борьбы с преступностью. Среди законов данного уровня ключевым является Закон об ОРД, поскольку его нормы определяют содержание этой деятельности и закрепляют систему гарантий законности при проведении ОРМ.

В России множество законов, в той или иной степени влияющих на содержание правовой основы ОРД. Однако определяющую роль в этом аспекте играют УК РФ и УПК РФ.

Уголовный кодекс РФ раскрывает понятие преступления, перечисляет общественно опасные деяния, позволяет осуществлять поиск признаков преступления в действиях (бездействии) лица, что составляет суть некоторых задач ОРД. Вместе с тем он содержит ряд правовых норм, реализация которых происходит и в оперативно-розыскной деятельности (ст. 37-39, 41, 42 — о необходимой обороне, причинении вреда, крайней необходимости, об обоснованном риске, исполнении приказа или распоряжения и др.).

Например, ст. 37 УК РФ гласит, что лицо, находящееся в состоянии необходимой обороны, может быть освобождено от уголовной ответственности. В подобном положении часто оказываются штатные сотрудники оперативных аппаратов и конфиденциальные сотрудники при выполнении ими оперативно-розыскных задач.

Весьма актуальным дня ОРД остается и вопрос использования института крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) по отношению к конфиденциальным сотрудникам, внедренным в криминальные группы.

В борьбе с опасными криминальными проявлениями оперативные сотрудники действуют в условиях оправданного профессионального риска (ст. 41, 42 УК РФ). Аналогичное значение имеют и уголовно-правовые нормы о ненаказуемости обнаруженного преступного умысла, о добровольном отказе от доведения преступления до конца и др.

Уголовно-процессуальное законодательство, систематизированное в УПК РФ, регулирует общественные отношения в сфере уголовного судопроизводства в части предупреждения, пресечения, раскрытия преступлений и изобличения преступников. Так, ч. 4 ст. 157 УПК РФ обязывает органы дознания в случае, если лицо, совершившее преступление, не обнаружено, принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления, уведомляя следователя об их результатах. В данном случае возникает государственная необходимость и целесообразность осуществления оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших, а также для принятия мер по предупреждению и пресечению преступных деяний.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен в пределах своей компетенции давать органу дознания письменные поручения о проведении ОРМ.

Наиболее очевидна связь ОРД с процессуальной деятельностью в процессе документирования противоправных действий. На данном этапе выявляются фактические данные — носители доказательственной информации, происходят их фиксация и последующее использование в доказывании в соответствии с уголовно-процессуальными требованиями, предъявляемыми к доказательствам (ст. 73-74 УПК РФ). В этом отношении документирование во многом сходно с процессуальным доказыванием.

Как показывает практика, из обстоятельств, перечисленных в ст. 73 УПК РФ, наиболее часто предметом документирования до возбуждения уголовного дела служат время, место, способ и другие признаки объективной стороны состава преступления; виновность конкретных лиц в совершении преступления; характер и размер ущерба, причиненного преступлением.

Кроме названных законов следует выделить и другие нормативные акты, регулирующие сферу ОРД:

УИК РФ в ст. 84 закрепляет право осуществления ОРД оперативными аппаратами Минюста России в исправительных учреждениях;
Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» устанавливает отдельные положения проведения контролируемой поставки товаров (ст. 319, 320);
Закон о полиции в п. 10 ч. 1 ст. 13 закрепляет право полиции проводить ОРМ;
Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» определяет порядок сбора сведений о гражданах, обращающихся в ОВД за разрешением на частную детективную и охранную деятельность (ст. 6);
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» в ст. 5 относит сведения в области ОРД к государственной тайне;
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» в ст. 30 к числу полномочий пограничных войск относит и проведение ОРД;
Закон о ФСБ основными направлениями деятельности органов ФСБ называет контрразведывательную, разведывательную деятельность и ОРД;
Федеральный закон «О внешней разведке» в ст. 2 определяет сущность разведывательной деятельности как разновидности ОРД, которая заключается в добывании и обработке разведывательной информации о планах, возможностях и действиях иностранных государств, затрагивающих интересы Российской Федерации;
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» определяет основные направления деятельности государственных органов по установлению лиц, подозреваемых в совершении коррупционных преступлений, выявлению имущества, полученного в результате совершения коррупционного правонарушения, устанавливает систему обмена информацией и координации деятельности правоохранительных органов в области противодействия коррупции между правоохранительными органами, спецслужбами и международными организациями.

Три рассмотренных уровня правового регулирования общественных отношений при осуществлении ОРД образуют единую систему ее законодательного ре жирования, которая неуклонно расширяется, имеет открытый характер и может пополняться новыми законодательными актами.

4. Подзаконный уровень правового регулирования включает основную массу нормативно-правовых материалов, относящихся к сфере ОРД.

Данный уровень содержит разнообразные нормативные акты, которые по юридической силе можно разделить на соответствующие подуровни: а) акты законодательной и исполнительной власти (указы, распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты палат Федерального Собрания РФ); б) акты ведомственного и межведомственного характера; акты органов местного самоуправления.

Указы и распоряжения Президента РФ по большей части касаются решения текущих, организационных и процедурных вопросов.

Первую группу составляют указы Президента РФ, содержащие нормы общего характера:

от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;
от 9 января 1996 г. № 21 «О мерах по упорядочению разработки, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы, а также использования специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации» и др.

Во вторую группу входят нормативные правовые акты, касающиеся деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти — субъектов ОРД:

указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»;
указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ» и др.

Третью группу составляют акты, касающиеся стратегических вопросов развития государства:

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537;
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и др.

Акты Правительства РФ: а) подзаконны; б) обязательны к исполнению на всей территории РФ; в) имеют межотраслевое значение; г) разделяются на постановления, имеющие наиболее важное значение, и распоряжения — решения по оперативным текущим вопросам. К их числу относятся, например, постановления Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 214 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежит лицензированию»; от 27 августа 2005 г. № 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность», и др.

Высший представительный (законодательный) орган Российской Федерации — Федеральное Собрание принимает постановления, касающиеся урегулирования организационно-технических вопросов. В качестве примера можно привести постановление Совета Федерации и Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 392-СФ «Об информации и.о. министра внутренних дел Российской Федерации и директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации о криминогенной обстановке в Российской Федерации, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти».

Ведомственное и межведомственное подзаконное правовое регулирование общественных отношений в ОРД осуществляется министерствами, ведомствами, государственными комитетами в пределах компетенции данных исполнительных структур.

Ведомственные акты данного уровня могут исходить:

от органов, не являющихся оперативно-розыскными:
органов, осуществляющих ОРД.

К числу нормативных актов, издаваемых первой группой органов, относятся: приказ Министерства связи РФ от 10 июня 2003 г. № 77 «О работах по внедрению технических средств по обеспечению оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи Российской Федерации»; приказ Министерства информационных технологий и связи РФ от 16 января 2008 г. № 6 «Об утверждении Требований к сетям электросвязи для проведения оперативно-розыскных мероприятий; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».

Вторая группа нормативных актов издается органами, уполномоченными осуществлять ОРД. Большая часть данных актов, регулирующих организацию и тактику ОРД, является закрытой, т.е. имеет соответствующий гриф секретности.

Наличие нескольких уровней правового регулирования не следует рассматривать как негативный фактор. Во многих странах Европы с так называемой «устоявшейся» демократией законодательство в области ОРД не кодифицировано. В Великобритании, Германии, Франции, так же как в Российской Федерации, при значительно большем количестве субъектов ОРД данная сфера регламентируется законами, актами судебных и прокурорских органов, актами правительства, а в Германии даже нормативными актами земель²См.: Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности. М., 2006. С. 335-347..

Кроме нормативных правовых актов, относящихся к указанным уровням, существенное значение имеют официальные разъяснения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, публикуемые в форме определений³См., например, определения Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2010 г. № 505-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Осокина А.Ю. на нарушение его конституционных прав частью 3 ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»», от 15 июня 2010 г. № 1042-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Мудрова Д.Ю. на нарушение его конституционных прав частью 5 ст. 8 и ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»» и др., постановлений, решений.

Рассмотренные законы и подзаконные нормативные акты составляют основу правового регулирования ОРД, которая постоянно совершенствуется под воздействием практики борьбы с преступностью.