Сущность, объекты, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов
Изучение данной главы позволит студенту высшего учебного заведения:
знать содержание деятельности прокуратуры, определяемое через правовую категорию «функция». Одной из функций является надзор за обеспечением единообразного исполнения законодательства. Надзор типологизируется на пять видов, одним из которых является «общий» надзор (надзор за административно-распорядительной деятельностью);
уметь отграничивать общий надзор (надзор за административно-распорядительной деятельностью) от иных видов надзора;
приобрести навык составления документов при осуществлении общего надзора (надзора за административно-распорядительной деятельностью).
Это позволит стать компетентным при осуществлении правоприменительной практики в прокуратуре.
Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» содержится глава 21, которая именуется «Надзор за исполнением законов». Исторически сложилось, что указанную отрасль прокурорского надзора именуют «общим надзором». В уже недействующем Законе СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. указывалось, что одним из основных направлений является «надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общин надзор)».
В литературе указывается, что общим надзором рассматриваемая отрасль прокурорского надзора именуется и потому, что надзор за исполнением законов касается надзора за соблюдением законности в сфере государственного управления, которое, в свою очередь, характеризуется разнообразными общественными отношениями и большим числом субъектов, участвующих в указанных общественных отношениях.
В рассматриваемой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно проявляются сущность и назначение прокурорского надзора, осуществляемого прокурорами всех звеньев.
Генеральный прокурор РФ в своем приказе от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указал: основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
В своих действиях прокуроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции РФ. прямом се действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокуратуры не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность пол- надзорных объектов.
Сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как урегулированную законом деятельность органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по приему, анализу и оценке поступающей информации, которая касается нарушений федерального законодательства, ущемления прав, свобод и законных интересов граждан, а также интересов общества и государства, проведению по поступившей информации прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушении законов.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и включает в себя:
- соблюдение Конституции РФ;
- исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) уполномоченными на то органами.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» к объектам прокурорского надзора за соблюдением и исполнением законов относятся:
- федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
- органы военного управления, их должностные лица;
- органы контроля, их должностные лица;
- представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
- органы местного самоуправления;
- органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;
- руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Обратим внимание, что среди объектов общего надзора отсутствуют граждане.
Осуществляя надзор за соблюдением и исполнением Конституции РФ, прокурор должен помнить, что Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» разъяснил, что Конституция РФ непосредственно может применяться в случаях:
- когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
- когда становится очевидным, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
- когда имеется обоснованное убеждение, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
- когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Согласно ст. 1 и ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В систему действующих на территории Российской Федерации законов входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 № 13-П. п. 1 и п. 2 ст. 1, ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор имеет право обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» содержатся пределы общего надзора. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.
Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Прокуроры районов (юродов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.
В силу принципа централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочии нижестоящих прокуроров.
Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами. Правительством и Президентом РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать Президента Российской Федерации о несоответствии постановлений Правительства Конституции РФ и федеральным законам.
В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.