Понятие и система принципов организации и деятельности органов прокуратуры
Принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к этой деятельности требования.
Эти принципы обязательны для любого сотрудника российской прокуратуры и реализуются в процессе организации и осуществления прокурорского надзора.
Принципы организации и деятельности органов прокуратуры проявляются в различных формах и во всех отраслях прокурорского надзора.
В ст. 4 и в ряде других положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» находят выражение принципы организации и деятельности органов прокуратуры.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями.
сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
В ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» сформулировано содержание принципа независимости прокуратуры, в соответствии с которым воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность и т.д.
В литературе отмечается, что, реализуя свои полномочия по отдельным направлениям, органы прокуратуры руководствуются принципами, закрепленными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других федеральных законах. Например, участие прокурора в гражданском судопроизводстве определяется принципами целесообразности и диспозитивности, в уголовном судопроизводстве — разумностью срока производства по уголовным делам и т.д.
Среди принципов организации и деятельности органов прокуратуры выделяют: принцип законности, принцип публичности, принцип централизации, принцип единства органов и учреждений прокуратуры, принцип гласности, принцип независимости, принцип внепартийности.
Принцип законности. Прокуратура осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с действующими законодательством. Прокуроры должны сами строго и неуклонно соблюдать законы, действовать только в пределах предоставленных им полномочий.
Данный принцип является важнейшим условием реализации всех остальных принципов прокурорского надзора.
Принцип законности конкретизируется в федеральном законодательстве путем установления полномочий прокуроров, предмета и пределов реализации этих полномочий, а также в установлении порядка деятельности.
Прокурор в своей деятельности обязан соблюдать требования Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре РФ», УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и т.д.
Требования, содержащиеся в приказах, распоряжениях, указаниях и инструкциях Генерального прокурора РФ, являются также обязательными для нижестоящих прокуроров.
Принцип публичности. Прокуратура осуществляет свою деятельность от имени государства. Содержание принципа публичности выражается в обязанности органов прокуратуры реагировать на каждый случаи нарушения законов, ущемления прав, свобод и законных интересов личности, а также интересов общества и государства. Данный принцип характерен для всех направлений прокурорского надзора.
В силу принципа публичности прокурорские работники могут применять нормы права, меры юридического воздействия на правонарушителей, принимать решения о возбуждении дела об административном правонарушении или выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Принцип единства системы органов прокуратуры. Прокуратура является единой системой государственных органов, созданных для обеспечения верховенства Конституции РФ, исполнения законов, а также охраны прав, свобод, законных интересов личности, интересов общества, государства.
Для всех органов прокуратуры установлены цель, задачи и направления деятельности, определены полномочия прокуроров и единые средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности.
Единую систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускаются.
Принцип централизации. Принцип централизации означает неукоснительное подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также безусловное выполнение указаний вышестоящих прокуроров нижестоящими. В основе организации системы органов прокуратуры лежит централизованное руководство ими.
Все нижестоящие прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Для всех нижестоящих прокуроров обязательны для исполнения приказы и распоряжения вышестоящих прокуроров.
В свою очередь, прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур районов и городов, иных приравненных к ним специализированных прокуратур. Они также издают приказы и распоряжения, которые обязательны для исполнения нижестоящими подчиненными прокурорами.
В силу требования принципа централизации нижестоящие прокуроры обязаны подчиняться распоряжениям, требованиям и указаниям вышестоящих прокуроров. В случае неисполнения приказов и указаний вышестоящих прокуроров нижестоящие прокуроры могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.
Так, согласно ст. 41.7 «Дисциплинарная ответственность» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания:
- замечание;
- выговор;
- строгий выговор;
- понижение в классном чине;
- лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;
- лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;
- предупреждение о неполном служебном соответствии;
- увольнение из органов прокуратуры.
Генеральный прокурор РФ имеет право налагать на прокурорских работников дисциплинарные взыскания в полном объеме.
Генеральный прокурор РФ определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ.
Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры имеют право налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации».
Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность.
Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов прокуратуры работников, награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора РФ.
Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске.
Принцип централизации также выражается в обязанности вышестоящих прокуроров контролировать деятельность подчиненных прокуроров.
Принцип независимости. В своей организации и деятельности органы прокуратуры независимы от органов законодательной, исполнительной и судебной власти. При исполнении своих обязанностей прокурорские работники руководствуются только законом, своим правосознанием и совестью.
Содержание этого принципа выражается в том, что, с одной стороны, прокуроры объединены в одно целое системой органов прокуратуры и находятся в состоянии иерархической подчиненности между собой, с другой — обладают известной самостоятельностью, независимостью и творческой активностью при исполнении возложенных на них обязанностей. Сочетание жесткого подчинения и функциональной самостоятельности прокурора позволяет наиболее эффективно решать стоящие перед прокуратурой задачи. Однако провозгласить независимость прокурорских работников недостаточно, важно закрепить надежный правовой механизм реализации этого принципа.
Необходимо выделить следующие правовые гарантии независимости прокурорских работников.
1. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
2. Финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры осуществляются за счет средств федерального бюджета. Финансирование строительства и капитального ремонта зданий, технического оснащения органов прокуратуры может осуществляться также за счет средств местных бюджетов. Финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений прокуратуры осуществляет Генеральная прокуратура РФ.
3. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
4. Неприкосновенность прокурора. Согласно ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, возбуждение против него уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор -застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией Следственного комитета Российской Федерации.
Процессуальный порядок возбуждения уголовного дела в отношении прокурора и дальнейшего осуществления в отношении него уголовного преследования определен главой 52 УПК РФ и заключается в том, что в отношении прокурора района, города, приравненных к ним прокуроров решение принимается руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации; в отношении вышестоящих прокуроров, руководителей и следователей вышестоящих следственных органов — Председателем Следственного комитета Российской Федерации или его заместителем.
Решение о возбуждении уголовного дела в отношении Генерального прокурора РФ принимается Председателем Следственного комитета Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, принятого по представлению Президента Российской Федерации, о наличии в действиях Генерального прокурора РФ признаков преступления.
Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления. Прокурор не может быть привлечен к административной ответственности.
Конкретизация этих законодательных положений нашла свое выражение в приказе Генерального прокурора РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (с изменениями от 15 января 2010 г.).
5. Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Принцип внепартийности. Организация и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации не могут строиться в зависимости от каких-либо политических структур (партий, общественных организаций, объединений, движений) или идеологии.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями от 16 июля 2009 г.) в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей призывается соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какою-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений.
В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Данное требование распространяется не только на прокуроров, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры, а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.
Кроме того, в п.4 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре» сказано, что создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
Прокурор не должен позволять использовать свое служебное положение в интересах какой-либо партии.
Федеральное законодательство требует от прокурора при разрешении тех или иных политических вопросов руководствоваться буквой закона и принимать решения независимо от политических симпатий. От того, насколько беспристрастно проку рор подойдет к разрешению правовых вопросов, связанных с той или иной стороной политической жизни, зависит стабильность общественной жизни в целом.
Принцип гласности. Прокурорам в своей деятельности предписано рассматривать взаимодействие со средствами массовой информации и общественными организациями как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора. При этом им необходимо строго соблюдать один из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, закрепленный в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 4 марта 2008 г. N° 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями» Генеральный прокурор РФ отмечает, что считает принципиально важными вопросы расширения и углубления взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры, поддержания более тесных связей с общественными организациями.
Подобный подход позволяет влиять на формирование общественного мнения о деятельности прокуратуры, способствовать воспитанию уважительного отношения к закону и предупреждению правонарушений.
Органы прокуратуры должны систематически информировать население через официальные и интернет представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка, оперативно сообщать в средства массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении но ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера.
Отметим, что в структуре Генеральной прокуратуры РФ создано Управление взаимодействия со средствами массовой информации и общественностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации. На него возложена обязанность оперативно рассматривать материалы, поступающие из подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур.
Решения о возможности размещения материалов на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ, а также освещения в средствах массовой информации необходимо принимать своевременно с учетом соответствующих ограничений, установленных федеральным законодательством. Кроме того, данное управление обязано ежедневно осуществлять мониторинг ведущих федеральных средств массовой информации, а также основных интернет-сайтов в целях оперативного информирования руководства Генеральной прокуратуры РФ о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях.
При этом обращать особое внимание на информацию о нарушениях прав и свобод граждан, нарушениях при расследовании уголовных дел. иных нарушениях законности. Незамедлительно передавать такие материалы в соответствующие подразделения Генеральной прокуратуры РФ для организации проверки изложенных сведений.