Элементы жилищных прав
С одним из барьеров, стоящих на пути реализации жилищных прав, является отсутствие универсально признанного определения комплекса элементов, составляющих эту норму. Это препятствие явилось скорее следствием соответствующего восприятия, нежели результатом подлинного правового анализа. В последнее время был предпринят ряд шагов для совершенствования правовых подходов к данному вопросу. Наиболее 397 важным в этой связи является подготовленное Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам Замечание общего порядка № 4, в котором данное право определяется в качестве комплекса целого ряда конкретных элементов. В своей совокупности эти элементы составляют основополагающие гарантии, которые, в соответствии с международным правом, на законном основании предоставляются каждому человеку.
1. Правовое обеспечение проживания. Все лица должны в определенной степени пользоваться гарантированным правом проживания, которое обеспечивает правовую защиту от принудительного выселения, преследования и иных форм притеснения. Следовательно, государства-участники обязаны принять срочные меры, направленные на предоставление правового обеспечения проживания семьям, в настоящее время лишенным такой защиты. Такого рода меры должны приниматься после конструктивных консультаций с соответствующими лицами и группами лиц.
2. Наличие услуг, материалов и инфраструктуры. Все бенефициары права на достаточное жилище должны иметь устойчивый доступ к природным и общим ресурсам, системам снабжения питьевой водой, энергией для приготовления пищи, отопления и освещения, системам санитарии и гигиены, хранения продуктов питания, удаления отходов, канализации и чрезвычайных служб.
3. Приемлемость жилища с точки зрения расходов. Расходы какого-либо лица или домашнего хозяйства на удовлетворение жилищных потребностей должны быть такого размера, чтобы это не угрожало и не препятствовало обеспечению и удовлетворению других основных потребностей. Необходимо установить субсидии на жилье для тех, кто не в состоянии получить приемлемое с точки зрения расходов жилище, при этом квартиросъемщикам должна быть предоставлена защита от чрезмерных размеров квартирной платы или ее увеличения. В обществе, где природные материалы являются главным источником строительных материалов для жилья, государства должны принять меры по обеспечению наличия таких материалов.
4. Пригодность жилища для проживания. Достаточное жилище должно быть пригодным для проживания. Иными словами, оно должно обеспечивать жильцам достаточное пространство и защищать их от холода, сырости, жары, дождя, ветра или иных угроз для здоровья, рисков, связанных с неудовлетворительным состоянием жилища, и переносчиков заболеваний. Кроме того, должна быть гарантирована физическая безопасность жильцов.
5. Доступность жилища. Достаточное жилище должно быть доступным для тех, кто имеет на него право. Группы, находящиеся в неблагоприятном положении, должны получить максимально широкий и устойчивый доступ к адекватному жилищному фонду. Так, например, жилищные потребности престарелых, детей, инвалидов, неизлечимых больных, лиц, инфицированных ВИЧ, лиц со значительным расстройством здоровья, душевнобольных, жертв стихийных бедствий, людей, проживающих в районах, подверженных стихийным бедствиям, и других социально обделенных групп должны до некоторой степени учитываться в приоритетном порядке. И жилищное право, и политика в области жилья должны в полной мере принимать во внимание особые жилищные потребности этих групп.
6. Местонахождение. Достаточное жилище должно находиться в таком месте, которое обеспечивает доступ к местам работы, системе охраны здоровья, школам, детским учреждениям и другим общественным институтам. Жилье не следует строить в загрязненных районах или в непосредственной близости от источников загрязнения, поскольку это создает угрозу для реализации права жителей на здоровье.
7. Адекватность жилища с точки зрения культуры. Методы сооружения жилья, используемые строительные материалы и лежащая в основе всего этого политика должны отражать культурную самобытность и многообразие культурных традиций. Деятельность, направленная на строительство или модернизацию жилья, должна обеспечивать учет культурных аспектов, связанных с жилищем.
Эти весьма широкие производные права свидетельствуют об определенных сложностях, связанных с реализацией права на достаточное жилище. Они также свидетельствуют о многообразии вопросов, которые должны быть самым всесторонним образом рассмотрены государствами, взявшими на себя юридические обязательства по удовлетворению жилищных прав своего населения. Любое лицо, семья, домашнее хозяйство, группа или община, проживающие в условиях, при которых эти производные нрава реализуются не полностью, имеют законное основание заявлять о том, что они не пользуются правом на достаточное жилище, закрепленным в международных документах по правам человека.
Институт контроля за осуществлением права на достаточное жилище. Многообразие вопросов, вытекающих из права на достаточное жилище, требует от Организации Объединенных Наций проведения самых разнообразных мероприятий по осуществлению контроля.
Контроль со стороны Хабитат. Многие связанные с этим правом вопросы более ярко выраженной технической направленности контролируются Центром Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (Хабитат) в соответствии с Глобальной стратегией в области жилья до 2000 г.
Хабитат разработал комплекс ключевых показателей, призванных высветить основные элементы функционирования жилищного сектора во всех странах. Эти показатели определяют наличие системы основных услуг в качестве основополагающего компонента адекватного жилищного сектора. К другим соответствующим факторам относятся цена, количество, качество, спрос и предложение. Каждые два года правительства должны представлять на рассмотрение Комиссии по населенным пунктам доклады, подготовленные на основе этих показателей.
Связанные с этой деятельностью мероприятия по контролю за осуществлением Глобальной стратегии в области жилья до 2000 г. также координируются Хабитат. Цель этих мероприятий заключается в выяснении характера принятых мер и достигнутого прогресса не только государствами — членами ООН, но и учреждениями системы ООН, а также региональными, двусторонними и неправительственными организациями.
5 мая 1993 г. Комиссия по населенным пунктам приняла резолюцию о праве человека на достаточное жилище. Резолюция, в частности, рекомендовала Подготовительному комитету Конференции Организации Объединенных Наций по населенным пунктам, которая состоялась в 1996 г., рассмотреть вопрос о праве человека на достаточное жилище.
Осуществление контроля со стороны системы Организации Объединенных Наций в области прав человека. В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах государства-участники обязаны представлять один раз в пять лет регулярные доклады, описывающие, среди прочего, принятые этими государствами законодательные и другие меры с целью реализации права всего находящегося под их юрисдикцией народа на достаточное жилище.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам разрабатывает руководящие принципы для оказания государствам-участникам содействия в составлении ими своих докладов. Эти руководящие принципы были полностью пересмотрены в 1990 г.
В соответствии с новыми руководящими принципами государствам — участникам Пакта рекомендуется предоставлять информацию о таких изменениях и мерах, которые касаются числа лиц и семей, не имеющих жилища; числа лиц и семей, не имеющих в настоящее время соответствующего жилья; числа лиц, выселенных из жилищ за последние пять лет; числа лиц, не имеющих правовой защиты от произвольного или принудительного выселения; наличия законодательства, затрагивающего осуществление права на достаточное жилище; мер, принятых для высвобождения неиспользуемой земли в целях строительства жилья; а также мер, принятых с целью гарантировать использование международной помощи в области жилищного строительства и населенных пунктов для удовлетворения нужд тех групп населения, которые находятся в наиболее неблагоприятном положении.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам весьма тщательно изучает эти доклады наряду с любой другой имеющейся информацией. Он также организует обсуждение с представителем государства-участника, представляющего доклад своей страны. Эти процедуры позволяют Комитету контролировать степень реализации каждым государством-участником закрепленных в Пакте прав.
Что касается права на достаточное жилище, то Комитет и другие органы Организации Объединенных Наций в области прав человека признали, что осуществление всеобъемлющего контроля за степенью соблюдения и осуществления данного права является нелегкой задачей.
Сложность этой задачи отчасти объясняется тем, что лишь незначительное количество государств систематически занимаются сбором тех статистических данных или показателей в жилищной сфере, которые непосредственно затрагивают поднимаемые в Пакте вопросы.
Вместе с тем в своем Замечании общего порядка № 4 Комитет четко заявил, что обязательство по осуществлению эффективного контроля за соблюдением права на жилище относится к числу позитивных. Следовательно, государства-участники обязаны предпринять любые необходимые меры либо индивидуально, либо на основе международного сотрудничества для определения точного числа бездомных и доли недостаточного жилья в пределах своей юрисдикции.
Государства-участники должны, в частности, предоставлять Комитету подробную информацию о социальных группах, находящихся в уязвимом и неблагоприятном положении с точки зрения жилья.
Доклады каждого государства — участника Пакта носят открытый характер. Экземпляры этих докладов хранятся в Центре Организации Объединенных Наций в Женеве.