Право человека на достойное жилище
Права человека на достойное жилье. В основе деятельности Организации Объединенных Наций по защите и поощрению прав человека и основных свобод лежит Международный билль о правах человека. Билль включает в себя три документа: Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.).
В этих трех документах определяются и устанавливаются права человека и основные свободы. Они составляют основу для более чем 50 других конвенций, деклараций, сводов правил и принципов ООН в области прав человека.
Пакты являются международно-правовыми документами. Это означает, что государства — члены ООН принимают на себя значительные правовые обязательства, когда становятся участниками пактов или других конвенций путем их ратификации или присоединения к ним.
Государства-участники берут на себя добровольные обязательства привести национальное законодательство, политику и практику в соответствие с их существующими международно-правовыми обязательствами.
Ратифицируя эти и другие обязательные для исполнения документы, государства становятся подотчетны своим гражданам, другим государствам — участникам того же договора и международному сообществу в целом, торжественно обязуясь уважать и обеспечивать права и свободы, закрепленные в этих документах. Кроме того, во многих основных международных договорах в области прав человека содержатся положения, требующие от государств- участников регулярно сообщать о предпринятых ими шагах с целью гарантировать осуществление этих прав, а также о достигнутом ими прогрессе на пути к этой цели.
Обеспечение экономических, социальных и культурных прав. Несмотря на то что существует два пакта, в каждом из которых гарантируется отдельный комплекс прав человека, взаимозависимость и неделимость всех прав представляют собой давно признанный и неизменно подтверждаемый принцип. Фактически, с одной стороны, это означает, что уважение гражданских и политических прав не может быть отделено от соблюдения экономических, социальных и культурных прав, а с другой — что для участия в процессе подлинного экономического и социального развития требуются политические и гражданские свободы. Именно этими основополагающими принципами — взаимозависимости и неделимости — руководствуется ООН в своем отстаивании прав человека и основных свобод.
Однако принцип взаимодополняемости прав человека, предполагающий одинаковое отношение ко всем правам человека со стороны закона и на практике, оказывается, нелегко претворить в жизнь.
Признавая сложность проблем, связанных с осуществлением любых прав человека, следует отметить, что особо серьезные трудности возникают в ходе реализации экономических, социальных и культурных прав. Учитывая эти проблемы и признавая наличие непосредственной связи между правами человека и процессом развития, ООН уделяет все более пристальное внимание экономическим, социальным и культурным правам и способам налаживания международным сообществом совместной деятельности, направленной на претворение этих прав в жизнь.
В последние годы различные органы ООН в области прав человека предприняли ряд конкретных шагов, направленных на эффективное осуществление экономических, социальных и культурных прав. Эти шаги включают создание в 1987 г. Комитета по экономическим, социальным и культурным правам; назначение Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств специальных докладчиков по таким вопросам, как право на питание, осуществление экономических, социальных и культурных прав, крайняя нищета и содействие реализации права на достаточное жилище.
Права человека пронизывают все сферы деятельности ООН, и вопросы, связанные с правами человека, уже в течение десятилетий не сходят с повестки дня ряда специализированных учреждений, таких как Международная организация труда (МОТ) и Организация Объединенных Наций в области образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Все большее число других учреждений системы ООН включают в свои программы работы по разрешению проблем прав человека. Это в первую очередь касается Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), Программы развития ООН (ПРООН) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).
Каждая из вышеупомянутых тенденций способствует уделению все более пристального внимания этим правам со стороны ООН. Право на достаточное жилище относится к тем экономическим, социальным и культурным правам, развитию которых уделяется все большее внимание не только со стороны органов но правам человека, но и со стороны Центра ООН по населенным пунктам (Хаби- тат). Этот процесс начался с реализации Ванкуверской декларации по населенным пунктам 1976 г. и продолжился провозглашением Международного года обеспечения жильем бездомного населения (1987 г.) и принятием Генеральной Ассамблеей ООН в 1988 г. Глобальной стратегии в области жилья до 2000 г.
Связь жилищного вопроса с правами человека. На первый взгляд может показаться странным, что вопросы, касающиеся обеспечения жильем, должны быть отнесены к области прав человека. Однако более глубокое изучение международных и национальных законов, а также осознание важного значения безопасного места проживания для обеспечения человеческого достоинства, физического и психического здоровья и качества жизни в целом позволяют выявить некоторые аспекты, свидетельствующие о взаимосвязи жилищных вопросов и прав человека. Обеспечение достаточным жилищем повсеместно рассматривается в качестве одной из самых основных потребностей человека.
Однако, несмотря на то, насколько важно каждому иметь достаточное жилище, согласно оценкам Центра ООН по населенным пунктам, в различных районах мира свыше одного миллиарда человек не имеют достаточного жилища, причем более 100 млн человек живут в условиях, позволяющих отнести этих людей к категории бездомных.
Обеспечение доступа к питьевой воде и адекватным санитарным системам представляет собой дополнительную основную потребность, непосредственным образом связанную с правом на жилище. Согласно представленным Всемирной организацией здравоохранения данным, 1,2 млрд жителей развивающихся стран не имеют доступа к питьевой воде и 1,8 млрд людей проживают в условиях, не обеспечивающих доступа к адекватным санитарным системам (Доклад ВОЗ об итогах десятилетия. 1990 г.). Указанные цифры позволяют представить себе огромные масштабы усилий, которые необходимо предпринять на глобальном уровне с целью реализации права на достаточное жилище.
Проведенный в 1987 г. Международный год обеспечения жильем бездомного населения способствовал повышению информированности общественности в отношении жилищных и смежных с ними проблем, все еще существующих в различных районах мира. Глобальная стратегия в области жилья до 2000 г., осуществляемая в развитие целей Международного года, способствует повышению значимости вопросов, связанных с жильем; благодаря ей жилищные права стали занимать небывало важное место в повестке дня Организации Объединенных Наций в области прав человека.
Краеугольным камнем Глобальной стратегии в области жилья является право на достаточное и надлежащее жилище. Это право получило всеобщее признание со стороны международного сообщества. Все без исключения страны приняли выражающиеся в каких- либо формах обязательства в области жилья, примером чему является создание ими министерств или учреждений по жилищному строительству, направление средств в сектор жилищного строительства, разработка странами соответствующей политики, программ и проектов. Все граждане государств мира, и бедные в том числе, имеют право ожидать от правительств проявления заботы об их потребностях в жилье, а также принятия правительствами важных обязательств по защите и улучшению, а не разрушению и повреждению домов и жилых районов.
Согласно определению, содержащемуся в Глобальной стратегии, достаточное жилище предполагает надлежащую защиту частной жизни, надлежащую жилую площадь, надлежащую безопасность, надлежащее освещение и вентиляцию, надлежащую базовую
инфраструктуру и надлежащее расположение в отношении производственных и других основных объектов, причем все это — за умеренную плату.
Каким образом в таком случае международное законодательство в области прав человека способно обратить данную концепцию достаточного жилища в реальные правовые нормы?
Правовой статус жилищных прав. После принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека право на достаточное жилище стало частью международного универсального и общепризнанного законодательства в области прав человека. Позднее это право получило свое подтверждение в целом ряде других документов по правам человека, в каждом из которых шла речь о конкретных социальных группах. Право на достаточное жилище недвусмысленно признается не менее чем в 12 различных документах, принятых и провозглашенных ООН.
Жилищные права каждого человека. Многие документы, признающие право на достаточное жилище, формулируют его в качестве права, которым должен быть наделен каждый человек. Такой подход представляется весьма важным, поскольку, хотя в некоторых документах говорится о том, что право на достаточное жилище должно обеспечиваться в контексте определенных групп (наделяя тем самым такие группы дополнительной правовой защитой), в конечном счете право на достаточное жилище есть право каждого ребенка, каждой женщины и каждого мужчины, где бы они ни жили.
В этой связи и. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам».
108 государств ратифицировали Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах или присоединились к нему. В этом документе содержатся, возможно, наиболее важные постулаты права на жилище из тех, которые закреплены в своде правовых принципов, составляющих международное законодательство в области прав человека. Пункт 1 ст. И Пакта устанавливает:
«Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии».
Помимо этих двух источников, право каждого человека на достаточное жилище признается также в принятых ООН Декларации социального прогресса и развития (1969 г.) и Ванкуверской декларации о населенных пунктах (1976 г.).
Жилищные права и не дискриминация. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации является в настоящее время документом, который ратифицировало наибольшее число стран. Пункт «е» ст. 5 данной Конвенции включает обязательство государств-участников «запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом... в особенности в отношении осуществления прав в экономической, социальной и культурной областях, в частности права на жилище».
Жилищные права женщин. На основе принципа равенства обращения все женщины наделяются также, среди прочих прав, правом на жилище. Согласно ст. 14 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), государства- участники конкретно обязуются ликвидировать дискриминацию в отношении женщин в сельских районах и обеспечить таким женщинам право пользоваться надлежащими условиями жизни, особенно жилищными условиями, санитарными услугами, электро- и водоснабжением.
Жилищные права детей. Особые жилищные права детей рассматриваются в Декларации прав ребенка, принятой Организацией Объединенных Наций в 1959 г., и в Конвенции о правах ребенка 1989 г. Статья 27 Конвенции обязывает государства-участники принимать необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении права на достаточный уровень жизни и, «в случае необходимости, оказывать материальную помощь и поддерживать программы, особенно в части отношении обеспечения питанием, одеждой и жильем».
Жилищные права трудящихся-мигрантов. Право трудящихся-мигрантов на равное обращение в отношении жилья гарантируется в ст. 43 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.). Эта статья гласит: «Трудящиеся-мигранты пользуются равным режимом с гражданами государства работы по найму в отношении обеспечения жильем, в том числе жильем, предоставляемым по программам социального обеспечения, защиты от эксплуатации через арендную плату за жилье».
Жилищные права трудящихся. Наиболее обстоятельным международно-правовым документом по жилищным вопросам является Рекомендация № 115 о жилищном строительстве для трудящихся, принятая Международной организацией труда (МОТ) в 1961 г. Эта рекомендация содержит ряд положений, в которых признается центральное значение проблемы обеспечения жильем и получают дальнейшее развитие другие правовые постулаты жилищных прав. В преамбуле Рекомендации № 115 отмечается, что Устав МОТ признает торжественное обязательство этой организации способствовать принятию программ предоставления надлежащих жилищ, а в основной ее части говорится, что щелью национальной политики должно быть... (обеспечение) всех трудящихся и их семей соответствующим удовлетворительным жильем и подходящими для жизни условиями. Должна предоставляться известная степень первоочередности обеспечению лиц, наиболее срочно нуждающихся в жилом помещении».
В общей сложности вопрос о жилище упоминается в той или иной форме приблизительно в 37 конвенциях и рекомендациях МОТ.
Жилищные права беженцев. Согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, договаривающиеся государства обязуются предоставлять беженцам в отношении жилищного вопроса возможно более благоприятное положение и, во всяком случае, положение не менее благоприятное, чем то, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.
Жилищные права коренных народов. В пока еще не принятом Организацией Объединенных Наций проекте декларации прав коренных народов жилищные права упоминаются дважды: там отмечается, что коренные народы должны иметь право на определение, разработку и осуществление всех затрагивающих их жилищных и других социально-экономических программ и равным образом они также должны иметь право на автономию в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, включая жилищное строительство.
Право на достаточное жилище фигурировало не только в целом ряде вышеупомянутых договоров и деклараций, но и рассматривалось во многих резолюциях, принимаемых всевозможными директивными органами ООН. Хотя эти резолюции не носят обязательного правового характера, они играют важную роль в разработке международно признанных стандартов. Данный метод признания свидетельствует о том, что международное сообщество, но крайней мере в принципе, оказывает постоянное и всестороннее внимание и поддержку праву на достаточное жилище. Большинство резолюций, касающихся жилищных прав, адресованы правительствам, с тем чтобы побудить их предпринять более активные усилия с целью реализации этого права.
Так, например, в Резолюции 42/146 Генеральная Ассамблея вновь подтверждает «необходимость принятия мер на национальном и международном уровнях в целях содействия осуществлению права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное жилище, и призывает все заинтересованные государства и международные организации уделять особое внимание осуществлению права на достаточное жилище при реализации мер по разработке национальных жилищных стратегий и программ улучшения населенных пунктов».
Аналогичные рекомендации излагались также в ряде других резолюций, принятых Экономическим и Социальным Советом, Комиссией по правам человека и Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В одной из своих последних резолюций, а именно в Резолюции 1991/26, Подкомиссия настоятельно призвала «все государства проводить эффективную политику и принять законодательство с целью обеспечения осуществления права на достаточное жилище для всего населения, сосредоточив внимание на тех, кто в настоящее время не имеет жилья или имеет недостаточное жилище».
Право на жилище и его взаимосвязь с другими правами человека. Наглядным примером неделимости и взаимозависимости всех прав человека служит право на жилище. Как признали несколько органов ООН в области прав человека, полное осуществление таких прав, как право на человеческое достоинство, принцип недискриминации, право на достаточный уровень жизни, право на свободный выбор местожительства, право на свободу ассоциации и выражение мнений (например, для квартиросъемщиков и других действующих в рамках общины групп), право на личную безопасность (в случае насильственного или произвольного выселения или других форм принуждения), право каждого человека не подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, посягательству на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции является необходимым условием для реализации, использования и сохранения всеми социальными группами права на достаточное жилище.
В то же самое время наличие доступа к адекватному, безопасному и надежному жилью значительно расширяет возможности людей в отношении пользования рядом других прав. Обеспечение права на жилище является основой, позволяющей добиться осуществления других прав. Так, например, обеспечение принципа адекватности жилища и условий жизни самым непосредственным образом влияет на степень реализации права на здоровую окружающую среду и права на максимально достижимый уровень психического и физического здоровья. Всемирная организация здравоохранения подтверждает, что жилище является уникальным и наиболее важным экологическим фактором, влияющим на условия протекания заболеваний и рост показателей смертности и заболеваемости.
Такая взаимосвязь или взаимодополняемость некоторых прав человека и права на достаточное жилище неопровержимо доказывают центральное значение принципа неделимости и взаимозависимости для целей полного осуществления всех прав.