Правосубъектность международных организаций
С 20-х годов XX века государства — члены международных организаций начинают предоставлять организациям права, присущие субъектам международного права. Первой международной организацией, которая была наделена такими правами, стала Лига Наций. Она имела право на заключение международных соглашений, ее должностные лица обладали привилегиями и иммунитетами (Соглашение между Лигой Наций и Швейцарией 1926 г.).
После Второй мировой войны государства твердо вступили на путь предоставления межгосударственным организациям качества субъекта международного права, и в настоящее время все межгосударственные организации обладают таким качеством.
Возможность межгосударственных организаций быть субъектом международного права была признана в Консультативном заключении Международного суда ООН от 11 апреля 1949 г. «О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН».
Признание того факта, что организации в ряде случаев имеют право вступать в международные договоры и соглашения, отнюдь не свидетельствует о том, что подобные организации имеют собственную и автономную волю, отличную от воли своих членов, что позволяет говорить о самостоятельном бытии самой организации.
О воле организации можно говорить весьма и весьма условно. По своему содержанию она фактически сводится к компетенции, которой наделяется организация ее членами, к обязанности точно, в соответствии с учредительным актом, выполнять волю создателей международной организации. Поэтому более точным представляется утверждение о том, что организации не имеют своей собственной суверенной воли. Они всего лишь обладают конкретной компетенцией и на них возложена обязанность выполнять ту действительно суверенную волю, которой обладают государства, создающие международную организацию для обслуживания своих интересов и для достижения целей, которые могут быть более успешно реализованы с помощью международной организации.
Выражение «воля организации» нуждается в уточнении и в другом смысле. Когда речь заходит о воле государства, то имеется в виду воля суверенного субъекта права. Организации не могут обладать и в действительности не обладают государственно-суверенной волей. Они являются коллективными органами многих государств. В учредительном акте и в деятельности организации находит выражение именно эта совместная коллективная воля, возникшая в результате согласования. В этом смысле любой договор, в том числе и договор о создании международной организации, только фиксирует волю сторон, но не создает какой-либо другой воли, противоречащей воле государств.
Назначение организации состоит именно в том, чтобы наиболее полно и точно реализовать волю субъектов международного права, которые учредили таковую, а не проводить в своей деятельности
какую-то свою собственную автономную волю, которой они не обладают, да и не могут обладать.
Таким образом, все без исключения права и обязанности организаций, все их действия в рамках устава имеют правовое значение не сами по себе, не потому, что вытекают из какой-то автономной воли организаций, а лишь постольку, поскольку в их основе лежит действительная реальная воля государств, пожелавших, чтобы организация действовала от их имени соответствующим образом.
Если допустить, что организации обладают самостоятельной волей, то все международные договоры следует подразделить на две группы: договоры, накладывающие на государства определенные обязательства, и договоры, которые помимо этого еще создают самостоятельную и автономную волю. Практически такое деление договоров несостоятельно, так как в действительности различие сводится не к тому, что создается какой-то орган со своей волей, а к тому, что устанавливается иной порядок исполнения договора.
Как показывает практика, одни международные договоры государства выполняют непосредственно, без создания для этой цели специальных органов. Другие же договоры (создающие международные организации) предусматривают двоякое их исполнение: непосредственно государствами, а также через посредство организаций, которые создаются. Что касается волевого содержания, то эти договоры не отличаются друг от друга, так как органы, выступающие от имени и по поручению государств, не заменяют государств и не противостоят им. Эти органы всего лишь осуществляют непрямое управление делами суверенных государств.
Организация наделяется компетенцией (совокупностью прав и обязанностей), но обладание определенной компетенцией и собственной волей — два совершенно различных понятия, поскольку компетенция своей предпосылкой имеет волю, в то время как нельзя выводить волю из компетенции. В равной степени нельзя ставить знак равенства между понятиями «воля» и «компетенция».
Попытки некоторых ученых стереть грань между компетенцией и волей, придать компетенции организаций независимый от государств характер ведут к искажению сути международных организаций и имеют своей целью придать международным организациям надгосударственный характер.
Компетенция (правоспособность) организаций имеет свою природу, отличную от правоспособности государств. Последние черпают свою правоспособность из суверенитета. Что касается компетенции (правоспособности) организаций, то она своими источниками имеет волеизъявление государств, заключивших договор. В связи с этим она всегда носит договорный, специальный, вторичный и производный характер.
Правоспособность и суверенная воля у государств едины и нераздельны. Правоспособность организаций не имеет под собой своей собственной суверенной воли и целиком и полностью зависит от воли государств. Совершенно недопустимо, чтобы изыскивались какие-то дополнительные, вспомогательные или косвенные истоки правоспособности организаций, выходящие за рамки волеизъявления государств.
Юридическим основанием правоспособности международных организаций является воля суверенных государств, их желание иметь организацию как инструмент для решения определенного круга международных вопросов. Государства определяют объем правоспособности (компетенции) организации, по согласованию могут расширить или сузить этот объем либо ликвидировать совсем организацию. Не обладая своей собственной суверенной волей, международные организации имеют единственное назначение — служить суверенной воле и интересам государств, которые создали соответствующую организацию.
Поэтому не случайно, давая консультативное заключение и признавая за ООН качество международной личности, Международный суд одновременно подчеркнул, что права и обязанности организации полностью зависимы от ее целей и функций, определяемых прямо в учредительном акте. Признать ООН в качестве международной личности — это, конечно, не значит, что организация является государством (она, несомненно, не государство) или что ее юридическая личность и ее права и обязанности таковы же, что личность и права и обязанности государства.
Правомочия государства вытекают и основываются на суверенитете, чего нельзя сказать о правомочиях международных организаций, так как правомочия последних являются делегированными. Они получают их от государств, за которыми сохраняется право окончательного решения. Исходя из этого, следует вывод, что субъектами международного права являются лишь государства.
Международные организации, созданные в результате международного соглашения государств — субъектов международного права, носят целевой, определенно договорный функциональный характер. Государства — субъекты международного нрава, подписавшие устав организации и участвующие в ее работе, как бы делегируют ей часть своих прав для выполнения функций организации, указанных в уставе, в интересах государств-членов.
В этой связи авторы не считают международные организации субъектами международного права в полном смысле этого слова. Делегированный и функциональный характер прав и обязанностей международных организаций предопределяет, что их деятельность немыслима без государств или в отрыве от них. Именно из этого вытекает необходимость представительства государств при организациях, а отнюдь не из того, что организации и государства противостоят друг другу как самостоятельные и независимые субъекты международного права.