Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних в гражданском процессе

В Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ).

К числу важнейших прав человека и гражданина относится закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право каждого на жилище, которое является одним из наиболее фундаментальных прав, определяющих возможность реализации иных конституционных и гражданских прав.

Однако, несмотря на конституционные гарантии права на жилище, удовлетворение потребности в жилье было и остается для многих граждан России одной из самых острых проблем. И это связано не только с недостатком жилья, но и с многочисленными нарушениями жилищных прав граждан различными организациями, государственными и муниципальными органами и их должностными лицами. По данным Генеральной прокуратуры РФ, в 2006 г. прокурорами было выявлено 92 991 нарушение законов о жилищных правах граждан, в 2007 г. — 103 147, в 2008 г. — 95 836 таких нарушений.

Особое беспокойство вызывает тот факт, что все чаще нарушаются жилищные права несовершеннолетних, являющихся наиболее незащищенной категорией граждан ввиду их физической, психической и социальной незрелости.

Об этом свидетельствуют не только статистические данные Генеральной прокуратуры РФ, но и рост числа жалоб, с которыми граждане обращаются к Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченным по правам ребенка в субъектах Федерации, в Европейский суд по правам человека.

Наблюдается рост и общего числа нарушений законов о правах и интересах несовершеннолетних, что подтверждается статистическими данными Генеральной прокуратуры РФ. Если в 2006 г. прокурорами выявлено 419 753 нарушения прав и интересов несовершеннолетних, в 2007 г. — 501 233, то в 2008 г. — уже 563 690 нарушений (рост на 12,5% по сравнению с прошлым годом).

В этих условиях защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних остается одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности прокуратуры.

Среди различных способов защиты прокурором прав несовершеннолетних наиболее эффективна судебная защита в порядке гражданского судопроизводства. В 2006 г. в защиту прав несовершеннолетних прокурорами было предъявлено в суды 75 422 иска, в 2007 г. — 79 906, в 2008 г. — 77 314 таких исков. Значительную часть этих исков составляют требования прокуроров, направленные на защиту жилищных прав детей.

Основания обращения прокурора в суд общей юрисдикции по делам о защите жилищных прав несовершеннолетних

Основания обращения прокурора в суд общей юрисдикции в защиту жилищных прав несовершеннолетних предусмотрены ГПК РФ, ЖК РФ, СК РФ, а также иными федеральными законами.

В зависимости от оснований участия прокурора в гражданском процессе законодательство позволяет различать обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессе.

Так, согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.

Конкретизируя данную норму ГПК РФ, п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» разъясняет необходимость обязательного участия прокурора в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ обязательное участие прокурора предусмотрено и при оспаривании нормативного правового акта, нарушающего жилищные права несовершеннолетних.

Когда прокурор не указан в законе в числе лиц, участвующих в рассмотрении и разрешении гражданских дел, следует говорить о факультативном участии прокурора в гражданском процессе.

Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в порядке ч. I ст. 45 ГПК РФ.

Защиту прав и законных интересов ребенка прокурор осуществляет и в случаях, предусмотренных нормами СК РФ.

В силу ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон о дополнительных гарантиях детям-сиротам) прокурор также вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации за защитой прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Пункт 3.3 приказа Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (далее — приказ Генерального прокурора РФ № 188) обязывает прокуроров своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению.

Анализ материалов судебной и прокурорской практики позволяет констатировать, что основаниями обращений прокуроров с заявлениями в суды общей юрисдикции наиболее часто служили следующие нарушения жилищных прав несовершеннолетних:

• совершение незаконных сделок с жилыми помещениями, когда несовершеннолетние являются сособственниками этих помещений или имеют право пользования ими;
• невключение несовершеннолетних в договор передачи жилых помещений в собственность (приватизация);
• издание нормативных правовых актов, нарушающих жилищные права несовершеннолетних;
• необоснованные отказы в постановке детей-сирот на учет для внеочередного предоставления им жилья;
• отказы в предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее по тексту — дети-сироты), жилых помещений в соответствии с ч. 2 ст. 57 ЖК РФ;
• предоставление детям-сиротам жилых помещений, непригодных для проживания (находящихся в аварийном состоянии, не отвечающих установленным санитарным и техническим правилам и нормам, и т.п.);
• невыполнение органами власти обязанностей по сохранности закрепленных за детьми-сиротами жилых помещений;
• незаконное вселение в жилые помещения, закрепленные за детьми-сиротами, иных граждан.

В субъектах Федерации имеют место и иные нарушения жилищных прав несовершеннолетних, которые служат основаниями для обращения прокуроров с заявлениями в суды общей юрисдикции.

Поводы для обращения прокуроров в суд в защиту жилищных прав детей, как правило, — результаты общенадзорных прокурорских проверок соблюдения законодательства о несовершеннолетних и жилищного законодательства¹Викторов И.С. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного законодательства // Жилищное право. 2007. № 2.. Правильно организованная и квалифицированно проведенная прокурорская проверка позволяет выявлять нарушения жилищных прав несовершеннолетних, а тесное взаимодействие прокуроров, проводящих такие проверки, и прокуроров, участвующих в рассмотрении дел судами (где такое разделение существует), способствует своевременному принятию мер прокурорского реагирования путем обращения с заявлением в суд. Поводами для обращения прокуроров в суд также служат обращения (заявления, жалобы) законных представителей несовершеннолетних и иных граждан, самих несовершеннолетних, учреждений, организаций, объединений.

Подготовка и направление прокурором исков и заявлений в суд общей юрисдикции в защиту жилищных прав несовершеннолетних

Обращение прокурора в суд в интересах несовершеннолетних обеспечивает им не только надлежащую защиту их жилищных прав, но и гарантируемую ст. 48 Конституции РФ квалифицированную юридическую помощь, что особенно важно. Такому обращению прокурора с иском или заявлением в защиту жилищных прав несовершеннолетних всегда должна предшествовать квалифицированная всесторонняя подготовка.

Поскольку в большинстве случаев поводами для такого обращения служат результаты общенадзорных прокурорских проверок

соблюдения законодательства о несовершеннолетних и жилищного законодательства, прокурорам необходимо тщательно исследовать все имеющиеся материалы таких проверок.

Также тщательно требуется подходить и к изучению проверочных материалов по поступившим в органы прокуратуры заявлениям (жалобам) на нарушения жилищных прав несовершеннолетних.

Все это поможет прокурору в дальнейшем правильно сформулировать свои требования, основание и предмет иска или заявления, указать обстоятельства, на которых он основывает эти требования, а также предоставить необходимые доказательства.

При подготовке в суд заявления прокурор должен в первую очередь руководствоваться нормами ГПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Суды первой инстанции нередко необоснованно отказывают прокурорам в принятии заявлений в защиту жилищных прав несовершеннолетних, ссылаясь, как правило, на наличие у них родителей и иных законных представителей, которые и должны обращаться в суд, а также на возможность самих несовершеннолетних обратиться в суд. Однако, как разъяснил Верховный Суд РФ в своем определении по делу № 75-Впр08—39, право прокурора на обращение в суд в интересах несовершеннолетнего гражданина не зависит от наличия либо отсутствия у ребенка законного представителя, обладающего правом на такое обращение, но не использующего его. Реализация прокурором полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в части предъявления заявлений в интересах несовершеннолетних служит гарантией зашиты прав несовершеннолетнего и свидетельствует о заботе и охране интересов ребенка со стороны государства. Ссылка суда в определении об отказе прокурору в принятии заявления на положения ч. 5 ст. 37 ГПК РФ, согласно которой права несовершеннолетних защищают их законные представители, сделана без учета того, что указанная норма подразумевает альтернативу при защите прав несовершеннолетних иными лицами, которым это право предоставлено по закону. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пришла к выводу о том, что судебная защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, которая в соответствии с действующим законодательством должна осуществляться государством, возможна и путем обращения в суд прокурора²Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Феде рации за первый квартал 2009 года // Сайт Верховного Суда РФ. supcourt.ru.

Вместе с тем с учетом судебной практики, при отсутствии обращения граждан, при подготовке заявлений в суд прокурорам целесообразно обосновывать причины своего обращения в защиту жилищных прав несовершеннолетних.

Среди причин, по которым прокурор может обратиться в суд с иском или заявлением в защиту жилищных прав несовершеннолетнего при наличии у того законных представителей (и отсутствии обращения в органы прокуратуры), можно выделить следующие: несовпадение интересов детей и их законных представителей (например, при отчуждении жилого помещения); нежелание законных представителей обращаться в суд (как в приведенном выше примере) или невозможность такого их обращения по состоянию здоровья (длительная болезнь, инвалидность и т.п.), возрасту (престарелые родственники) и иным уважительным причинам (неграмотность и отсутствие средств для обращения за юридической помощью, удаленность от места суда и т.п.).

Необходимо также учитывать, что дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в неблагополучных, малообеспеченных семьях, в которых родители пренебрегают родительскими обязанностями, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» являются детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации. Согласно ст. 15 указанного Закона таким детям государство гарантирует судебную защиту.

Как показывает практика, и сами несовершеннолетние в большинстве случаев нарушения их жилищных прав не в состоянии самостоятельно обратиться в суд в силу их физической, умственной, психологической и социальной незрелости, отсутствия жизненного опыта, должного образования, зависимости от законных представителей.

Заявление прокурора в защиту жилищных прав несовершеннолетних должно отвечать требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ.

Основываясь на анализе спорных жилищных отношений, прокурору следует определить круг лиц, которые должны участвовать в деле, и, соответственно, указать их в заявлении. Так, по делам в защиту жилищных прав несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, в рассмотрении дела должны принимать участие их законные представители. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет также должны быть привлечены к участию в деле (ч. 3 ст. 37 ГПК РФ). В необходимых случаях следует разрешить вопрос о привлечении к участию в деле представителей органов опеки и попечительства.

Заявление подается прокурором в суд с соблюдением правил подсудности, установленных ст. 23—27 ГПК РФ. Практически по всем делам о защите прав несовершеннолетних в качестве суда первой инстанции выступают районные суды. Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих жилищные права несовершеннолетних, рассматриваются по первой инстанции Верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа. К подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции отнесены дела, указанные в ст. 27 ГПК РФ.

Прокурору при предъявлении иска или заявления следует определиться с территориальной подсудностью. По общему правилу, иск предъявляется по месту жительства ответчика, а иск к организации — в суд по месту ее нахождения (ст. 28 ГПК РФ). В случаях, предусмотренных ст. 29, подсудность может быть определена по выбору истца. Однако иски о правах на жилые помещения в силу ст. 30 ГПК РФ предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов.

Согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на -заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

Исходя из такой позиции законодателя, п. 3 приказа Генерального прокурора РФ № 51 предписывает прокурорам при обращении в суд с заявлением учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, должна обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

Предоставление полученных в установленном законом порядке относимых (ст. 59), допустимых (ст. 60), достоверных доказательств по делу — обязанность прокурора, обращающегося в суд с заявлением (или иском) в защиту жилищных прав несовершеннолетних.

Такими доказательствами в первую очередь могут быть документы и иные материалы, полученные в ходе надзорных прокурорских проверок соблюдения жилищных прав несовершеннолетних.

В целях реального исполнения решения суда, направленного на восстановление нарушенных жилищных прав детей, уже при подаче в суд заявления или иска прокурор может одновременно заявлять и требование о принятии судом мер по обеспечению иска (ст. 139 ГПК РФ). Наиболее распространенные обеспечительные меры — наложение ареста на спорное жилое помещение и запрет на совершение определенных действий с жилым помещением.

Участие прокурора, предъявившего иск, в рассмотрении дел о защите жилищных прав несовершеннолетних в суде первой инстанции

В соответствии с ч. 1 ст. 147 ГПК РФ после принятия заявления судья выносит определение о подготовке дела к судебному разбирательству и указывает действия, которые следует совершить сторонам, другим лицам, участвующим в деле, и сроки совершения этих действий для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела. Поскольку подготовка дела к судебному разбирательству обязательна по каждому гражданскому делу (ч. 2 ст. 147), прокурору необходимо уже на этой стадии гражданского процесса использовать все предоставленные ему законом полномочия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения гражданского дела о защите жилищных прав несовершеннолетних. При этом следует учитывать требования не только норм ГПК РФ и других законов, но и разъяснения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству».

Согласно ст. 57 ГПК РФ прокурор имеет право при отсутствии необходимых доказательств, уже на стадии подготовки дела к судебному разбирательству ходатайствовать перед судом об оказании содействия в собирании и истребовании доказательств. Статья 65 ГПК РФ предоставляет прокурору право обращаться к суду с заявлением об обеспечении доказательств.

Если в ходе подготовки дела к судебному разбирательству возникнет необходимость в привлечении к участию в деле соответчиков, третьих лиц, в замене ненадлежащего ответчика, соединении и разъединении исковых требований, в вызове в суд свидетелей, специалистов, в назначении по делу экспертизы, в принятии мер по обеспечению иска, прокурор имеет право заявить об этом соответствующее ходатайство.

Необходимо участие прокурора и в предварительном судебном заседании, поскольку в силу ст. 152 ГПК РФ в ходе этого заседания стороны также имеют право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства. В этом судебном заседании судья может приостановить или прекратить производство по делу, оставить заявление без рассмотрения.

Разбирательство гражданского дела происходит в судебном заседании (ст. 155 ГПК РФ). Активное участие прокурора на этой стадии гражданского процесса, несомненно, способствует своевременному принятию судом законного и обоснованного решения, восстановлению нарушенных жилищных прав несовершеннолетних в полном объеме. В целях реализации правозащитной функции прокурор должен эффективно использовать все права, предоставленные ему ст. 35, 39, с учетом требований ч. 2 ст. 45 ГПК РФ.

Выступая в защиту жилищных прав несовершеннолетних, в ходе судебного разбирательства прокурору необходимо не только заявлять ходатайства и предоставлять доказательства, но и участвовать в исследовании представленных суду другими участвующими в деле лицами вещественных, письменных и иных доказательств, в допросе свидетелей, специалистов, экспертов, задавать им вопросы по существу спора.

В судебном заседании прокурор высказывает свое мотивированное мнение по всем возникающим вопросам процессуального или материального права, в том числе о возможности слушания дела в отсутствие тех или иных лиц, о привлечении к участию в деле тех или иных лиц, об отводах, о назначении по делу экспертизы, о допросе свидетелей, экспертов, специалистов, об истребовании или о приобщении к материалам дела тех или иных доказательств.

Участвуя в разбирательстве гражданского дела, прокурору, предъявившему иск (или обратившемуся в суд с заявлением), надо правильно применять нормы материального и процессуального права. Необходимо также учитывать разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2008 г. № 13 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции».

Прокурор, обратившийся в суд за защитой жилищных прав несовершеннолетних, в соответствии с ч. 3 ст. 190 ГПК РФ выступает в судебных прениях первым. Его выступление должно содержать: оценку доказательств; вывод о том, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены и какие не установлены, каковы правоотношения сторон, какие нормы материального и процессуального права подлежат применению.

Выявив в ходе судебного разбирательства нарушения законности, прокурор должен ходатайствовать перед судом о вынесении частного определения в адрес соответствующих организаций или соответствующих должностных лиц. Право суда на вынесение таких определений закреплено в ст. 226 ГПК РФ, однако применяется крайне редко.

Анализ материалов прокурорской практики свидетельствует о том, что значительную часть исков прокуроров составляют иски о защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — детей-сирот), и в первую очередь иски о предоставлении жилья таким детям. Об актуальности защиты прокурором жилищных прав детей-сирот свидетельствуют следующие данные. На 1 января 2007 г. в Российской Федерации было выявлено и учтено 140 тыс. детей указанной категории, свыше половины которых нуждалось в жилье³Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год // www.ombudsman.gov.ru. По информации прокуратуры Омской области, на момент проверки из более чем 9 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, зарегистрированных на территории Омской области, около 30% не имели жилой площади⁴Прокуратурой проверено состояние законности в сфере зашиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // www.prokuratura.omsk.ru/.

В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 14 июня 2005 г. № 21 — 12—05 прокурорам предлагается инициировать в законодательных и исполнительных органах власти субъектов Федерации, местного самоуправления принятие решений, направленных на улучшение положения детей-сирот, регулярно планировать и проводить проверки исполнения жилищного законодательства, активнее защищать жилищные права детей-сирот в порядке гражданского судопроизводства.

Право на внеочередное получение жилых помещений по договорам социального найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, предусмотрено п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ.

Статьей 8 Закона о дополнительных гарантиях детям-сиротам предусмотрено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют право на него на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

В соответствии со ст. 17 Закона о защите инвалидов дети- инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести ему самостоятельный образ жизни.

В связи с тем, что право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилья прямо закреплено в законе, у прокуроров не возникает каких-либо серьезных проблем в обоснование своих требований в защиту их жилищных прав, которые судами удовлетворяются.

Вместе с тем прокурорам при подготовке в суд исковых заявлений о предоставлении детям-сиротам жилых помещений по договорам социального найма следует правильно определить надлежащего ответчика. В большинстве случаев прокуроры в качестве ответчиков по таким делам указывали органы местного самоуправления. Ответчики, возражая против заявленных требований, ссылались на то, что указанная категория лиц должна обеспечиваться жильем органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, но за счет средств субъекта Российской Федерации. Правильной следует признать позицию, когда суды обоснованно не соглашались с доводами органов местного самоуправления (ответчиков по делу) и удовлетворяли требования прокуроров о предоставлении вне очереди по договору социального найма жилых помещений детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, по месту их жительства.

При рассмотрении данной категории дел прокурорам необходимо учитывать, что в случае принятия субъектом Федерации нормативных актов, устанавливающих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, органами исполнительной власти субъекта Федерации суд при определении надлежащего ответчика должен руководствоваться этими нормативными актами (ст. 5 и абз. 2 п. 1 ст. 8 Закона о дополнительных гарантиях детям-сиротам).

Прокурорам также следует учитывать, что, исходя из требований ст. 57 ЖК РФ и ст. 8 Закона о дополнительных гарантиях детям-сиротам, разрешение требований о предоставлении детям- сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилой площади во внеочередном порядке не ставится законом в зависим ость от наличия или отсутствия других лиц, обладающих аналогичным правом⁵Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // ВВС РФ. 2008. № 10..

В субъектах Федерации получила распространение практика предоставления детям-сиротам жилых помещений, непригодных для проживания (находящихся в аварийном состоянии, не отвечающих установленным санитарным и техническим правилам и нормам и т.п.). Нередко жилые помещения, закрепленные за детьми, оставшимися без попечения родителей, фактически остаются без присмотра со стороны местной администрации, приходят в негодность для проживания, разрушаются (особенно в сельской местности), в них незаконно проживают родственники этих детей или посторонние лица. Имеют место необоснованные отказы в постановке детей-сирот на учет для внеочередного предоставления им жилья.

Указанные нарушения, а также иные нарушения жилищных прав детей-сирот все чаше выявляются прокурорами в ходе надзорных проверок во многих субъектах Федерации. По фактам таких нарушений прокурорам следует принимать необходимые меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре РФ. придавая особое внимание обращению в суд с заявлением как наиболее эффективной форме защиты жилищных прав детей-сирот.

Анализ материалов прокурорской и судебной практики показывает, что прокуроры чаще обращались в суд с исками, обязывающими администрацию района (города) предоставить детям- сиротам жилые помещения, отвечающие требованиям законодательства; о производстве ремонта в жилых помещениях, занимаемых детьми-сиротами или предоставляемых им; о выселении из закрепленных за детьми-сиротами жилых помещений лиц, незаконно их занимающих; о вселении детей-сирот в закрепленные за ними жилые помещения; об обязании администрации района (города и т.п.) поставить детей-сирот на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а также с иными заявлениями, направленными в защиту жилищных прав таких детей.

По делам о признании за детьми-сиротами права пользования жилыми помещениями, которые были ранее закреплены за ними, и о вселении, доказыванию, как показала судебная практика, подлежали следующие обстоятельства: вселение и проживание несовершеннолетних с родителями в жилом помещении по договору социального найма; утрата детьми родительского попечения; направление детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; закрепление за детьми жилого помещения на весь период их нахождения в соответствующих учреждениях; вселение в жилое помещение третьих лиц в период временного нахождения детей, оставшихся без попечения родителей, в названных учреждениях, проживание которых препятствует вселению и проживанию детей в закрепленном жилом помещении.

Важное направление правозащитной деятельности прокуроров — оспаривание в интересах несовершеннолетних различных гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями.

Как правило, у прокуроров не возникает каких-либо существенных проблем при оспаривании договоров о передаче жилого помещения в собственность (приватизации), что подтверждается имеющейся судебной и прокурорской практикой.

В соответствии со ст. 2 Закона о приватизации жилищного фонда приобретение в собственность жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, занимаемых на условиях социального найма, невозможно без согласия несовершеннолетних членов семьи в возрасте от 14 до 18 лет. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства.

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, договор передачи жилого помещения в собственность должен быть оформлен органами опеки и попечительства, иными законными представителями несовершеннолетних в течение трех месяцев. Несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, такие договоры оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства.

В силу ст. 11 данного Закона несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия.

При подготовке исковых заявлений об оспаривании договоров приватизации прокурорам следует учитывать постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Договоры приватизации по искам прокуроров признаются недействительными полностью или в части, например, когда дети незаконно не были включены в число лиц, участвующих в приватизации жилья, отсутствовало согласие органов опеки и попечительства, а также по иным предусмотренным законом основаниям.

Прокурорам сложнее защищать права и интересы несовершеннолетних, нарушенные при совершении сделок, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние.

В соответствии с ч. 2 ст. 292 ГК РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу служит основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом.

По смыслу данной правовой нормы новый собственник имеет право выселить из приобретенного им жилого помещения не только бывшего собственника, но и его несовершеннолетних детей.

В связи с внесенными в ч. 4 ст. 292 ГК РФ изменениями с 1 января 2005 г. при отчуждении жилого помещения, в котором проживают имеющие родителей несовершеннолетние дети, не требуется даже согласия органа опеки и попечительства.

В отношении находящихся под опекой или попечительством членов семьи собственника жилого помещения либо оставшихся без родительского попечения несовершеннолетних членов семьи собственника такое согласие требуется только в тех случаях, когда об этом стало известно органу опеки и попечительства и если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц.

Таким образом, создаются предпосылки для различных нарушений жилищных прав и законных интересов несовершеннолетних как самим недобросовестным собственником отчуждаемого жилого помещения, так и работниками органов опеки и попечительства, иными заинтересованными лицами, что находит подтверждение в результате проводимых прокурорами проверок соблюдения жилищного законодательства и законодательства, регулирующего права несовершеннолетних. В практике имеют место случаи, когда собственник квартиры, желая прекратить право пользования этим жилым помещением бывшей женой и детьми, заключает договор купли-продажи квартиры со своими родственниками, которые, юридически став новыми собственниками квартиры, выселяют их. Работники органов опеки и попечительства не «замечают» совершаемые сделки с жилыми помещениями или приходят к выводу о том, что такие сделки не затрагивают права и (или) интересы несовершеннолетних.

Обращению в суд с иском об оспаривании таких сделок с жилыми помещениями должна предшествовать тщательная предварительная подготовка. Особое внимание следует уделять изучению материалов надзорной проверки (если проводилась), материалов, поступивших из органов опеки и попечительства, материалов проверок по заявлениям несовершеннолетних, иных заинтересованных лиц; сбору достаточных доказательств, подтверждающих факт нарушения жилищных прав несовершеннолетних совершенной сделкой, отсутствие согласия на совершение сделки органов опеки и попечительства (когда оно обязательно).

При этом необходимо учитывать особенности ряда сделок с жилыми помещениями, сопровождающихся переходом права собственности на них.

Если бывший член семьи собственника, в том числе несовершеннолетний, на момент приватизации имел равные права с лицом, которое впоследствии приобрело в собственность данное жилое помещение, но отказался от приватизации, дав согласие на приватизацию иному лицу, то при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу он не может быть выселен из этого жилого помещения, поскольку имеет право пользования данным жилым помещением. При этом надо исходить из того, что право пользования носит бессрочный характер.

Следует также учитывать, что в силу ч. 2 ст. 37 ГК РФ опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель — давать согласие на совершение сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, в том числе права проживания в жилом помещении.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» для заключения сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества подопечного, требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства. При отсутствии такого разрешения орган опеки и попечительства обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного (ч. 4 ст. 21 Закона).

Согласно письму Минобразования России от 9 июня 1999 г. № 244/26—5 «О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних», в случае выдачи органом опеки и попечительства предварительного разрешения на совершение сделки по продаже жилых помещений с приобретением жилья после его продажи (с последующим приобретением) в постановляющей части постановления (распоряжения) необходимо указывать, что продажа производится с обязательным приобретением другой жилой площади на имя несовершеннолетнего в случае, если он теряет долю собственности, или указывается, где он будет проживать в случае, если он — только член семьи собственника.

Сделки с жилыми помещениями признаются недействительными (ничтожными) по основаниям, предусмотренным ст. 168—179 ГК РФ.

Особого внимания со стороны прокуроров требуют несовершеннолетние, проживающие в одном жилом помещении с родителями, которые в отношении них лишены родительских прав. Как правило, такие уже «бывшие» родители продолжают вести образ жизни, создающий неблагоприятную психотравмирующую обстановку для проживания несовершеннолетних. В этих случаях прокурорам целесообразно заявлять требования о выселении таких лиц без предоставления им другого жилого помещения в связи с невозможностью совместного проживания с ними детей, в отношении которых они лишены родительских прав, что предусмотрено ч. 2 ст. 91 ЖК РФ.

Судами такие иски прокуроров удовлетворяются при предоставлении соответствующих доказательств невозможности совместного проживания. Доказательства могут быть получены в результате прокурорских надзорных проверок, от органов внутренних дел, органов опеки и попечительства, иным законным путем.

При рассмотрении дел о выселении в порядке ч. 2 ст. 91 ЖК РФ судами устанавливались следующие обстоятельства: принадлежность жилого помещения к государственной или муниципальной собственности; проживание ответчика-родителя в спорном жилом помещении на условиях договора социального найма; круг лиц, обладающих равным с нанимателем правом пользования спорным жилым помещением; факт лишения лиц, подлежащих выселению, родительских прав; невозможность совместного проживания нанимателя с несовершеннолетними детьми, в отношении которых он лишен родительских прав, и др.

В связи с тем, что ст. 91 ЖК РФ расположена в разделе III ЖК РФ «Жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма», ее положения в части выселения без предоставления другого жилого помещения распространяются только на граждан, занимающих жилое помещение по договору социального найма.

Жилищные права несовершеннолетних нарушаются не только в результате действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, законных представителей детей и других граждан, при совершении сделок с жилыми помещениями, но и в результате принятия органами власти нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения с участием несовершеннолетних. Прокурор, обращаясь в суд с требованием о признании такого нормативного правового акта недействующим полностью или в части, должен учитывать разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в ч. 5, 6 ст. 251 ГПК РФ. При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение этих правоотношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт (п. 9, 10, 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48).

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Законом о прокуратуре, он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23, 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (нарушающих жилищные права несовершеннолетних), издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Прокурорами в защиту жилищных прав несовершеннолетних предъявляются также иски о досрочном расторжении договора аренды жилья, закрепленного за несовершеннолетним, и выселении арендатора; о признании за детьми права собственности на жилое помещение в порядке наследования; о выделении супружеской доли и признании за несовершеннолетним права собственности на часть наследственного имущества, а также иные иски, направленные на восстановление нарушенных прав несовершеннолетних.

Рост количества обращений прокуроров в суды с заявлениями, исками, их многообразие, повышение результативности таких обращений свидетельствуют об активной позиции прокуроров при реализации своих полномочий по защите жилищных прав несовершеннолетних.

Вступление прокурора в процесс для дачи заключения по делам о защите прав несовершеннолетних

Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор в целях осуществления возложенных на него полномочий вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении. Особенно это необходимо в тех случаях, когда при выселении затрагиваются интересы несовершеннолетних.

Приказом Генерального прокурора РФ № 51 прокурорам предписано участвовать в первую очередь в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения.

Вступлению прокурора в процесс по таким делам всегда должна предшествовать тщательная подготовка, начинающаяся с изучения материалов назначенного к рассмотрению дела.

Прокурору, вступающему в процесс для дачи заключения (как и при обращении в суд с заявлением), в ходе рассмотрения и разрешения дела следует занимать активную позицию, используя все предоставленные ему процессуальные права для зашиты жилищных прав несовершеннолетних.

В судебном заседании, в ходе дачи объяснений заявителями, представителями органа опеки и попечительства, а также другими лицами, участвующими в деле, дачи заключений специалистами, экспертами, показаний свидетелями прокурор имеет право задавать им по существу рассматриваемого дела вопросы, для выяснения, насколько законно и обоснованно заявленное требование, нарушаются ли при этом жилищные права несовершеннолетних.

После исследования всех доказательств в целях осуществления возложенных на него полномочий в соответствии со ст. 189 ГПК РФ прокурор дает по рассматриваемому судом делу правовое заключение, которое должно быть мотивированным, основанным на законе, содержать ссылки на подлежащие применению судом при принятии решения нормы законодательства, регулирующего спорные жилищные отношения.

В заключении должны быть сформулированы выводы, к которым пришел прокурор в результате тщательного анализа всех обстоятельств дела, всестороннего, полного и объективного исследования представленных суду доказательств, а также мнение прокурора о том, как надлежит разрешить заявленные требования, удовлетворить их или отказать в удовлетворении и по каким основаниям.

Такое заключение должно быть по возможности кратким и понятным всем присутствующим в судебном заседании, а формулировка позиции прокурора — четкой.

Заключение прокурора должно способствовать принятию судом законного и обоснованного решения по рассмотренному делу.

Участвуя в рассмотрении дел о выселении, прокурору необходимо учитывать, что выселение граждан возможно только в случаях, предусмотренных законодательством.

К наиболее распространенным случаям следует отнести выселение из жилых помещений, находящихся в собственности (ст. 292 ГК РФ, ст. 31 ЖК РФ), выселение граждан из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма (ст. 84—91 ЖК РФ), выселение из специализированных жилых помещений (ст. 103 ЖК РФ).

До последнего времени повсеместно нарушались права несовершеннолетних при применении судами ч. 4 ст. 31 ЖК РФ, когда по иску собственника жилого помещения выселялся не только бывший супруг, но и дети собственника жилого помещения, остававшиеся с бывшим супругом. Прокурорам, участвующим в рассмотрении дел о выселении, не всегда удавалось защитить права детей. Этому препятствовала не только формулировка ч. 4 ст. 31 ЖК РФ, но и позиция Верховного Суда РФ, который разъяснил, что ребенок, не проживающий совместно с родителем — собственником жилого помещения, считается бывшим членом его семьи и может быть выселен вместе с бывшим супругом.

Ситуация изменилась, когда Верховный Суд РФ пересмотрел свое отношение к применению данной правовой нормы и разъяснил, что лишение ребенка права пользования жилым помещением одного из родителей—собственника этого помещения может повлечь нарушение прав ребенка. Поэтому в силу установлений Семейного кодекса РФ об обязанностях родителей в отношении своих детей право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, должно сохраняться за ребенком и после расторжения брака между его родителями. В настоящее время при применении судами ч. 4 ст. 31 ЖК РФ у прокуроров, участвующих в рассмотрении таких дел, не возникает каких-либо серьезных проблем.

Выселение граждан из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, производится с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, с предоставлением других жилых помещений по договорам социального найма, без предоставления других жилых помещений.

Выселение с предоставлением благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма имеет место в следующих случаях: дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу (ст. 86 ЖК РФ); жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания (ст. 87 ЖК); в результате проведения капитального ремонта или реконструкции дома жилое помещение не может быть сохранено или его общая площадь уменьшится, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, либо увеличится, в результате чего общая площадь занимаемого жилого помещения на одного члена семьи существенно превысит норму предоставления (ст. 88 ЖК РФ).

Прокурору при даче заключения по гражданским делам о выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма необходимо учитывать, что в силу ч. 3 ст. 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое гражданину, выселяемому в судебном порядке, должно быть указано в решении суда о выселении. Предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 86—88 ЖК РФ, другое жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте данного населенного пункта (ч. 1 ст. 89 ЖК РФ).

Согласно ст. 90 ЖК РФ, если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи в течение более 6 месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги, они могут быть выселены в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения по договору социального найма, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие.

В связи с тем, что часто при таком выселении затрагиваются интересы несовершеннолетних, прокурорам следует уделять особое внимание выяснению причин, приведших к длительному невнесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Так, уважительными причинами суды признавали длительные задержки выплаты заработной платы, пенсии, безработицу, тяжелое материальное положение в связи с болезнью, наличием в составе семьи инвалидов, детей⁶Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «О расторжении договора социального найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев» // ВВС РФ. 2000. № 8.. Суд может признать уважительными и иные причины, приведшие к неуплате за жилое помещение и коммунальные услуги.

Прокурор также участвует в рассмотрении дел по искам о выселении без предоставления другого жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным, в тех случаях, когда требования о выселении заявлены не прокурором, а иными лицами.

Без предоставления других жилых помещений могут быть выселены из специализированных жилых помещений граждане, в том числе несовершеннолетние члены семьи нанимателя, в случае отказа добровольно освободить их после расторжения или прекращения договоров найма этих помещений (ст. 103 ЖК РФ). Прокурор, участвуя в процессе, должен иметь в виду, что исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 ЖК РФ. Виды жилых помещений, относящиеся к специализированному жилищному фонду, указаны в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ.

Дела о признании недействующим нормативного правового акта, нарушающего жилищные права несовершеннолетних, в соответствии с ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 252 ГПК РФ также рассматриваются с участием прокурора, который вступает в процесс и дает заключение после исследования всех доказательств по делу. Такое участие прокурора возможно только в тех случаях, когда дело судом возбуждено не по его заявлению.

Указанные случаи участия прокурора в рассмотрении и разрешении гражданских дел о защите жилищных прав граждан для дачи заключения не являются исчерпывающими, однако относятся к числу наиболее распространенных.