Участие прокурора в гражданском судопроизводстве но делам о признании недействующими нормативных правовых актов

Процесс формирования единого правового пространства, характерный в настоящее время для Российской Федерации, придает все большее значение рассмотрению и разрешению дел о проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам и Конституции РФ.

В системе разделения властей контроль за законностью нормативных правовых актов как исполнительной, так и законодательной властей, которыми создаются новые юридические нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральным законам, возложен на судебную власть (ст. 10 Конституции РФ).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1,2 ст. 251 ГПК РФ).

Исключение составляют:

а) дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ).

В Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов является высшей формой проверки их легитимности, поэтому она отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и возможна только по запросам строго определенных лиц (ст. 125 Конституции РФ)¹Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов, указанных в подп. «а», «б» п. 1, обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации (см. ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).. Таким образом, суды общей юрисдикции проверяют нормативный акт на предмет соответствия его любому акту большей юридической силы, но только не Конституции РФ:

б) дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ).

При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие — арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

В порядке гл. 24 ГПК РФ могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами²Прокурорам следует иметь в виду, что нормативные акты общественных объединений, локальные нормативные акты коммерческих или некоммерческих организаций подлежат оспариванию в порядке искового производства..

Поскольку предметом судебного разбирательства таких дел являются нормативные акты, важно остановиться на их характеристике.

Правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления и т.д.), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Правовой акт — родовое понятие, включающее в себя как правотворческие, так и правоприменительные акты.

Нормативный правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Это акт правотворческой деятельности, с помощью которого и благодаря которому устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

Нормативные правовые акты обладают следующими признаками:

являются результатами правотворческой деятельности компетентных государственных органов и должностных лиц.
содержат общеобязательные предписания (правила поведения) в виде норм права, влекущих юридические последствия;
адресованы неопределенному кругу лиц;
принимаются и реализуются в особом процессуальном порядке;
регулируют наиболее типичные, массовые отношения;
рассчитаны на неоднократное применение, постоянное или длительное действие;
распространяются на широкий круг субъектов и обращены ко всем либо к неопределенному кругу лиц;
охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом.

Ненормативный правовой акт — это акт индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение.

В зависимости от сферы своего действия нормативные правовые акты делятся на:

общефедеральные (Конституция РФ, законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти);
акты субъектов Федерации (конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации);
акты органов местного самоуправления (постановления глав муниципалитетов, районов, городов, поселков и т.д.).

В настоящее время все большее значение приобретают корпоративные нормативные правовые акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, которые получают санкционирование со стороны государства посредством регистрации и приобретают правовое значение. К ним, в частности, относятся уставы и правила организации акционерных обществ, некоммерческих организаций.

К органам (лицам), управомоченным на принятие нормативных правовых актов, относятся:

орган законодательной власти Российской Федерации — Федеральное Собрание, которое в установленном Конституцией РФ порядке принимает по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные законы, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, — федеральные конституционные законы (ст. 71, 72, 76, 105-108 Конституции РФ);
глава Российской Федерации — Президент, имеющий в силу ст. 90 Конституции РФ право издавать нормативные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам;
орган исполнительной власти Российской Федерации — Правительство, которое в силу ч. 1 ст. 115 Конституции РФ издает нормативные постановления во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ;
государственные органы (федеральные министерства) — в случаях и пределах, прямо предусмотренных федеральными законами;
органы законодательной власти субъектов Федерации, которые принимают законы по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией и по предметам собственного регулирования (ст. 72, 76 Конституции РФ);
высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации — на основании и во исполнение конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации;
органы (должностные лица) местного самоуправления, которые управомочены издавать муниципальные правовые акты по вопросам своего ведения в соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Придавая большое значение проблеме обеспечения законности в сфере нормотворчества, законодатель включил в ГПК РФ отдельную главу (гл. 24), посвященную производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Дела по проверке законности нормативных правовых актов имеют присущие только им процессуальные особенности, которые выражаются:

в предмете судебного разбирательства;
в предмете судебной защиты;
в предмете доказывания.

Весьма специфичны и используемые судом средства доказывания их качества, допустимости, относ и мости, достоверности. Субъектный состав также отличается от субъектов по другим категориям дел из публичных правоотношений.

Рассматривая и разрешая споры о законности нормативных правовых актов, суды не осуществляют правосудия в том классическом смысле, как принято считать. Защита судом нарушенных или оспариваемых нормативным правовым актом прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан и организаций осуществляется опосредованно. Способом защиты является признание судом недействующим или недействительным оспариваемого нормативного правового акта полностью или в части.

Таким образом, в случае признания незаконными нормативных правовых актов субъективное право гражданина получает защиту способом, характерным для этих дел, — путем судебного признания незаконным нормативного акта.

Прокурор отнесен законом к числу лиц, правомочных обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК РФ).

Согласно п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует зашита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Меры прокурорского реагирования при отмене незаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами государственной власти, местного самоуправления или их должностными лицами

Выявив нарушения законов и установив обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем.

Первоначально применяются общие средства реагирования, к которым относятся опротестование противоречащих закону актов и внесение представлений об устранении нарушений законов. В дальнейшем применяются специфические средства реагирования, такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

В случае выявления нормативного правового акта, противоречащего действующему законодательству, прокурор обязан принять меры для его отмены или приведения его в соответствие с законом. Для этого прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит представление на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному

лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Выявив правовой акт, не соответствующий закону, прокурор приносит протест, сущность которого заключается в указании сути нарушения закона и требовании от соответствующего органа отмены незаконного акта или приведения ею в соответствие с законом, восстановления прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов государственных и иных органов.

Протест приносится в представительный орган или должностному лицу, принявшему или издавшему незаконный акт, с требованием о прекращении совершения противоправных действий и восстановлении прежнего положения.

В протесте прокурора в обязательном порядке должны содержаться:

точное название органа, в который приносится протест;
наименование правового акта, находящегося, по его мнению, в противоречии с законом (в случае противоречия закону отдельных частей акта они обязательно выделяются);
конкретные основания, свидетельствующие о противоречии опротестованного правового акта закону, со ссылкой на соответствующие положения закона;
четко изложенные требования с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста;
требование о рассмотрении протеста не позднее чем в 10-дневный срок с момента поступления адресату (в случае принесения протеста на решение представительного органа — на ближайшей сессии);
требование о незамедлительном сообщении прокурору в письменной форме о результате рассмотрения.

Закон предоставляет прокурору право при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста.

В случае нерассмотрения протеста в установленные сроки либо его необоснованного отклонения представительным органом, главой муниципального образования или другим органом прокурор обращается в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

К заявлению обычно прилагаются:

копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;
копия протеста, принесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;
решение соответствующего органа в связи с принесенным протестом; при необходимости — иные документы (копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и др.).

Порядок подачи прокурором в суд общей юрисдикции заявления о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части

В соответствии с Законом о прокуратуре альтернативой принесения протеста на противоречащие закону правовые акты для прокурора является обращение в суд с заявлением о признании таких актов недействующими. Закон о прокуратуре предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 на прокуроров возложена обязанность использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

При подготовке и оформлении заявлений прокурор обязан обеспечить их полноту и аргументированность, представить в суд необходимые и исчерпывающие доказательства в подтверждение своих требований и возражений.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть (ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ).

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

Определение подсудности заключается в выяснении юрисдикционного (судебного) органа, который должен принять дело к рассмотрению и разрешению по первой инстанции.

По общему правилу, подсудность дел о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Прокурору следует учитывать, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24—27 ГПК РФ.

В силу ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Военной коллегией Верховного Суда РФ рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ и Министерства обороны РФ, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы.

Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 26 ГПК РФ).

В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ, а также в п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации». Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Прокурорам следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 136 ГПК РФ судья, установив, что поданное в суд заявление не отвечает указанным требованиям, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков.

В ряде предусмотренных законом случаев в принятии заявления может быть отказано. Главой 24 ГПК РФ специально предусмотрен один случай такого отказа. В соответствии с принципом «non bis in idem» (нельзя судить дважды за одно и то же) судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).

В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен.

Вместе с тем прокурору следует иметь в виду, что судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялся нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).

Отказ в принятии заявления может последовать и по иному основанию. Решающее значение для принятия заявления о признании недействующим нормативного правового акта судом к рассмотрению по правилам гл. 24 ГПК РФ имеет признание обжалуемого акта нормативным. Следует учитывать, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суд проверяет, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю.

Прокурорам следует знать, что наиболее типичными основаниями для такого отказа в принятии заявления о признании недействующим нормативного правового акта являются также неподведомственность, неподсудность³Установленная ч. 4 ст. 251 ГПК РФ подсудность не может быть заменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт (см. п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ. № 48). и отсутствие права на обращение в суд.

Так, суд по причине неподведомственности обязан отказать в принятии заявления, если в нем оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду общей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

Кроме того, суд отказывает в принятии заявления по следующим основаниям:

в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;
в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких- либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Прокурор вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Следует иметь в виду, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Это означает, что заявления о принятии обеспечительных мер по основаниям, указанным в ст. 139 ГПК РФ, удовлетворению не подлежат.

Прокурору необходимо знать, что рассмотрение деда в суде происходит по общим правилам с соблюдением следующих особенностей. Задачи подготовки дела к разбирательству в части как уточнения фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, представления необходимых доказательств, так и определения закона, которым следует руководствоваться при разрешении дела (ст. 148 ГПК РФ), решаются путем истребования и приобщения к материалам дела официального текста оспариваемого нормативного акта. Такая необходимость обусловлена самостоятельностью субъектов РФ в организации системы органов государственной власти.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Следует иметь в виду, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, т.е. не влечет прекращение производства по делу, если это лицо или его законный представитель не заявят об отказе в иске.

Поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244—О суд не может прекратить производство но делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшею данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующею заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ. законами и иными нормативными правовыми актами.

Прежде чем подать заявление об оспаривании нормативного акта в суд, прокурору необходимо исследовать его как с формальной, так и с содержательной стороны.

Формальная сторона всякого нормативного акта представлена требованиями к порядку его принятия и введения в действие, а содержательная — общими требованиями к правовым предписаниям нормативного акта.

Проводя исследование нормативного правового акта с формальной стороны, прокурору надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, поскольку в случае обнаружения существенных нарушений такого рода содержательную проверку нормативного правового акта проводить нет необходимости.

Проверяя нормативный акт на соответствие предъявляемым к нему требованиям, прокурору следует обратить внимание на:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) управомочен принимать нормативные правовые акты;
правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

1. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, прежде всего необходимо выяснить соблюдение требований закона в части разграничения предметов ведения между нормотворческими органами, т.е. установить, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения; к ведению субъектов РФ или к вопросам местного значения.

При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующею регулирования на федеральном уровне.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует выяснить, полномочны ли орган или должностное лицо, издавшие оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

При проверке полномочий органа (должностного лица) должны учитываться следующие обстоятельства:

общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, закрепленные в ст. 261, 263, 263.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14—16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
органы государственной власти субъектов РФ не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
нормативными правовыми актами субъектов Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) и подп. 6 п. 2 ст. 1 НК РФ);
законы субъектов Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, т.е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ);
субъекты Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации.

2. Проверку порядка принятия нормативного акта следует проводить и в части соблюдения существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида. Положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Так, например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случае, когда процедура принятия закона субъекта Федерации противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3. Исследование порядка введения в действие оспариваемого нормативного акта позволит выяснить, был ли соблюден порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Порядок опубликования нормативного правового акта должен соответствовать общим требованиям, а именно:

любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);
официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом;
в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке;
в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Проверка соблюдения порядка государственной регистрации нормативного правового акта позволит установить, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта.

При проверке в части соблюдения порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего нрава и свободы

заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Исследование оспариваемого нормативного правового акта с содержательной стороны направлено на то, чтобы установить, соответствует ли его содержание актам, имеющим большую юридическую силу, а также установить соответствие содержания нормативного акта требованию определенности, не допускающему неоднозначного толкования.

Если нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, прокурору следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Нормативный правовой акт, изменяющий, дополняющий или признающий утратившими силу нормативные правовые акты, ранее изданные этим же органом, но общему правилу, не может признаваться недействующим, поскольку законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Правовые последствия нелегитимности нормативного правового акта

Конституционный Суд РФ различает установление недействительности нормативного акта и признание нормативного акта недействующим. Последнее никоим образом не означает недействительность нормативного акта, отмену нормативного акта и даже лишение его юридической силы с момента издания.

Признание нормативного правового акта недействительным возможно, по мнению Конституционного Суда РФ, лишь по мотиву его неконституционности. Такое признание влечет с момента вынесения решения суда утрату данным нормативным актом всякой юридической силы и не требует отмены его органом, принявшим данный нормативный акт.

Признание нормативного правового акта недействующим возможно вследствие установления судом факта противоречия оспариваемого нормативного акта федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и означает, что с момента вступления в силу решения суда этот нормативный акт не подлежит применению. Лишение акта юридической силы возможно только по решению органа, принявшего данный нормативный правовой акт.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативною правового акта, имеющею большую юридическую силу, которому он или его часть соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1992 г. № 2124—1 «О средствах массовой информации». Вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Вместе с тем это решение может быть пересмотрено в порядке кассационного производства, а также в порядке надзора и но вновь открывшимся обстоятельствам.

Кроме тою, решение суда общей юрисдикции о признании недействующим федеральною подзаконного нормативного акта в силу противоречия его федеральному закону не препятствует заинтересованному лицу обратиться в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности данного акта. При этом Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры. Подача жалобы в Конституционный Суд РФ в этом случае должна приостанавливать исполнение решения суда общей юрисдикции.

Меры повышения эффективности участия прокурора по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

В целях принятия оперативных мер прокурорского реагирования по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части необходимо:

• постоянно повышать профессиональный уровень прокурорских работников (курсы переподготовки, изучение методических рекомендаций, участие в конференциях, круглых столах и т.п.) в части подготовки заявления и сбора доказательств и т.д.;

• совершенствовать порядок взаимодействия органов прокуратуры с органами юстиции, осуществляющими экспертизу нормативных правовых актов;

• систематически исследовать и обобщать положительный опыт работы прокуроров по надзору за законностью правовых актов и принимать оперативные меры для его распространения;

• прокурорам, участвующим в гражданском судопроизводстве по указанной категории дел, регулярно повышать квалификацию по овладению методикой оценки законности нормативных правовых актов, включающей в себя следующие аспекты:

соблюдение строго определенной формы акта (указ, постановление, закон, положение и т.п.);

соблюдение структуры акта (заголовок, преамбула, разбивка текста на разделы, главы, статьи, подпись управомоченного лица);

издание нормативного акта органом, наделенным соответствующей компетенцией;

способность акта порождать фактические юридические последствия;

установление актом юридических норм, соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.

• обеспечить наличие в каждом органе прокуратуры постоянно обновляемой компьютеризированной нормативной правовой базы действующего федерального законодательства, с учетом изменений и дополнений, а также нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований;

• использовать различные источники информации, сообщающие о фактах нарушения законности в сфере нормотворчества:

заявления, жалобы, обращения граждан, учреждений и организаций о нарушениях законов;

публикации в СМИ, материалы и статистические данные деятельности судов и прокуратуры; сведения о проводимых проверках;

• прокурорам активно использовать свое право присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления и участвовать в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений в порядке надзора и в случае отказа в их удовлетворении своевременно обращаться в суды с обоснованными заявлениями о признании нормативных правовых актов противоречащими действующему законодательству;

• систематически анализировать и обобщать поступающую информацию о фактах нарушения законности, избирать адекватные формы прокурорского реагирования на такие нарушения и их предупреждение.

Материалы такого анализа необходимо в дальнейшем использовать для подготовки аналитического доклада о состоянии законности в соответствующем регионе, направляемого в Генеральную прокуратуру РФ.