Участие прокурора по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Дела о защите избирательных прав граждан являются одной из категорий дел, вытекающих из публичных правоотношений. К ним относятся рассматриваемые судами общей юрисдикции дела по заявлениям о защите избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; об оспаривании нормативных правовых актов, принятых представительными (законодательными) органами государственной власти, избирательными комиссиями и иными субъектами публичной власти по вопросам избирательного права. Такие заявления рассматриваются по правилам подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ с участием прокурора. Для осуществления правильной защиты избирательных прав в суде прокурорам следует хорошо знать положения избирательного законодательства.

Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации имеют особое значение, поскольку затрагивают конституционные политические права граждан. В осуществлении защиты таких прав в гражданском судопроизводстве прокурору как особому представителю государства, призванному стоять на страже законности, отводится немаловажная роль.

На активизацию деятельности прокурора по защите избирательных прав направлены указания Генерального прокурора от 28 сентября 2007 г. № 153/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 16 января 2008 г. № 4/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Российской Федерации». В указаниях обращается внимание на необходимость прокурорам в случае выявления нарушений избирательных прав граждан решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица обращаться в суды с соответствующими заявлениями; на обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел о защите избирательных прав граждан; на необходимость своевременного направления представлений в кассационном и надзорном порядке в случае вынесения незаконных и необоснованных судебных постановлений.

Анализ статистических данных Генеральной прокуратуры РФ свидетельствует о том, что прокуроры активно участвуют в рассмотрении дел о защите избирательных прав граждан, способствуя своевременному устранению нарушений избирательного законодательства, восстановлению нарушенных прав избирателей, кандидатов в депутаты, избирательных объединений и блоков, иных участников избирательного процесса. В 2008 г. в суды подано 981 заявление прокуроров о защите избирательных прав граждан, из которых рассмотрено 946 заявлений, удовлетворено 513, производство ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора прекращено по 403 делам. Таким образом, в 2008 г. количество удовлетворенных заявлений о защите избирательных прав от числа рассмотренных судом, за исключением случаев добровольного удовлетворения требований прокурора, составило 54,2%. Большая часть судебных решений принята в соответствии с заключением прокурора.

Полномочия прокурора по защите избирательных прав в гражданском судопроизводстве определены ст. 45, 259 ГПК РФ. Согласно данным правовым нормам участие прокурора в гражданском процессе по делам о защите избирательных прав осуществляется в двух формах: обращение в суд с заявлением или вступление в процесс для дачи заключения по делу.

Прокурору также предоставлено право на подачу кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если прокурор участвовал в рассмотрении указанных дел, а также право на подачу представлений о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда (ст. 336, ч. 3 ст. 376, ст. 394 ГПК РФ).

Обращение прокурора с заявлением — одна из форм его участия в рассмотрении дел анализируемой категории. Задача прокурора при подаче заявления в общем виде может быть сформулирована как своевременное и эффективное принятие мер к устранению в судебном порядке нарушений закона.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если тот по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. В связи с этим в заявлении прокурора должно быть указано, почему сам гражданин не может обратиться в суд, в чем конкретно заключаются его интересы, а также какое право нарушено, какая статья и какого нормативного правового акта предусматривает способы защиты нарушенных прав.

Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов граждан (на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах).

Прокурорам следует учитывать, что в ГПК РФ установлены определенные ограничения его права на обращение в суд. Так, при подаче заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов право на обращение в суд имеют лишь избирательная комиссия, осуществившая регистрацию, кандидат, зарегистрированный по этому же округу, избирательные объединения и блоки, списки которых зарегистрированы по этому же избирательному округу, что вытекает из положении ч. 1 ст. 260 ГПК РФ. Из анализа указанной статьи следует, что прокурору не предоставлено право на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты. Не наделен прокурор правом подавать в суд заявление об отмене регистрации кандидата и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав), согласно п. 5 ст. 76 которого регистрация кандидата может быть отменена судом по заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, а также кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу.

С заявлениями по другим вопросам избирательной кампании вправе обращаться все лица, указанные в п. 1 ст. 259 ГПК РФ, — это избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор.

Поводом для подачи заявления прокурором могут служить обращения граждан, публикации в средствах массовой информации, результаты общенадзорных проверок и др.

Решение прокурора о необходимости обращения в суд с заявлением должно основываться на достаточной информации об обстоятельствах нарушения избирательных прав. Для этого, как правило, следует установить: в чем конкретно выразились нарушения избирательных прав; какие правовые нормы нарушены данным деянием; установить нарушителя прав и круг лиц, подлежащих привлечению к участию в деле; определить основание и предмет заявляемых требований; собрать доказательства, которые помогут прокурору обосновать свои требования, заявлять ходатайства, активно участвовать в исследовании материалов дела и т.д.

Обращению прокурора в суд с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должно предшествовать изучение норм избирательного законодательства, прокурорской и судебной практики по применению соответствующих норм, юридической литературы по заданной тематике.

Заявление прокурора в суд должно соответствовать требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ. В противном случае такое заявление может быть оставлено судом без движения. В случае выполнения указаний судьи в установленный срок заявление прокурора считается поданным в день первоначального представления его в суд. В противном случае заявление считается неподанным и возвращается со всеми приложенными к нему документами (ч. 1,2 ст. 136 ГПК РФ).

При подаче заявления в суд прокурорам следует учитывать положения ст. 134 и 135 ГПК РФ, определяющие основания для возврата и отказа в принятии искового заявления. В отличие от возвращения судом искового заявления, отказ в его принятии препятствует повторному обращению в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям.

Для осуществления эффективной защиты избирательных прав граждан в судах общей юрисдикции прокурорам следует знать определенные процессуальные особенности, касающиеся правил о подсудности избирательных споров, составе суда и сроках обращения в суд, сроках разрешения дела судом, распределении обязанностей по доказыванию, особенностях кассационного и надзорного обжалования вынесенных решений.

В силу ст. 26 ГПК РФ к подсудности судов субъектов Федерации относятся дела об оспаривании решений (уклонении от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума.

Решения и бездействие Центральной избирательной комиссии РФ оспариваются в Верховном Суде РФ. Действия (бездействие) и решения других избирательных комиссий, органов и должностных лиц публичной власти могут быть оспорены в районных судах.

Дела о расформировании избирательной комиссии рассматриваются в соответствующем суде (ст. 31, п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

По общему правилу, избирательные споры рассматриваются судьей единолично. Однако дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются коллегиально в составе трех профессиональных судей, что предусмотрено п. 3 ст. 260 ГПК РФ.

Специфично по данной категории дел распределение бремени доказывания, что вытекает из публичности избирательных споров и обусловлено юридическими и социальными последствиями принятия решения. Обязанность доказать законность оспариваемых действий и актов (в том числе нормативных) возлагается на должностное лицо (орган), их осуществившее. Суд не связан доводами заявителя и основаниями требований и может истребовать доказательства по своей инициативе.

Особое внимание прокурорам следует обратить на сроки обращения в суд и сроки разрешения дела судом. Актуальность законодательного регулирования вопросов о сроках связана с четко определенной этапностью избирательной кампании, вовлечением в нее значительного числа заинтересованных лиц (избирателей), возможностью блокирования проведения отдельных избирательных действий или всей избирательной кампании.

Статьей 260 ГПК РФ установлены следующие сроки обращения в суд по делам данной категории:

общий срок — три месяца со дня, когда заявителю стало или должно было стать известно о нарушении закона или прав заявителя;
специальные сроки:
1. 10 дней со дня принятия решения соответствующей комиссией — для подачи заявления об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, о регистрации кандидата (списка кандидатов); срок является пресекательным, т.е. не подлежит восстановлению, что установлено п. 2 ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях;
2. не позднее чем за 8 дней до дня голосования может быть подано в суд заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов); срок также является пресекательным;
3. один год — для подачи заявления, касающегося нарушений избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума.

Прокурорам следует иметь в виду, что указанные в приведенной статье ГПК РФ сроки являются пресекательными, а значит, не могут быть восстановлены судом, в связи с чем принятие заявления к рассмотрению по истечении этих сроков лишено смысла.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по делу № 76-ГОЗ— 1 по заявлению А.И. Четина, И.А. Чугаева, И.С. Батуева об отмене решения комиссии референдума о регистрации инициативной группы по проведению референдума указала следующее: вывод суда о том, что установленный ч. 2 п. 1 ст. 260 ГПК РФ 10-дневный срок на обращение в суд с заявлением для обжалования решения комиссии референдума, касающегося регистрации инициативной группы по проведению референдума, восстановлению не подлежит, т.е. является пресекательным, соответствует закону. Однако у суда не было оснований для рассмотрения заявления И.С. Батуева и И.А. Чугаева по существу, а имелись основания для прекращения производства по делу на основании абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.

Установление в п. 2 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормы о том, что 10-дневный срок на обжалование решения комиссии референдума, касающегося регистрации инициативной группы по проведению референдума, восстановлению не подлежит, исключает вынесение решения в случае пропуска этого срока, а следовательно, и рассмотрение дела.

Ссылка суда в подтверждение своего вывода на п. 4 ст. 198 ГПК РФ, согласно которому в случае отказа в удовлетворении заявления в связи с признанием неуважительными причин пропуска срока обращения в суд в мотивировочной части решения суда указывается только на установление судом данного обстоятельства, не свидетельствует о необходимости принятия решения по данному делу.

По смыслу указанного пункта, он применяется лишь в случаях, когда сроки обращения в суд подлежат восстановлению.

Сроки рассмотрения дела судом установлены абз. 5 п. 1 и п. 2 ст. 260 ГПК РФ. Все эти сроки являются пресекательными и восстановлению не подлежат.

Рассмотрение дел по заявлениям о защите избирательных прав граждан происходит с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела (ч. 1 ст. 260.1 ГПК РФ).

Прокурору как лицу, участвующему в деле, предоставлено право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной формах; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; приносить на судебные постановления апелляционные и кассационные представления и использовать другие процессуальные права, предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве (ст. 35 ГПК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ и п. 9 ч. 1 ст. 333.36 НК РФ прокурор, подавший заявление, освобождается от уплаты судебных расходов. Он не может заключить мировое соглашение и к нему не может быть предъявлен встречный иск. В случае отказа прокурора or -заявления, поданного в защиту интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска.

С учетом скоротечности избирательной кампании и сокращенных сроков разрешения избирательных споров законодатель установил сокращенный срок обжалования решения суда, вынесенного в ходе избирательной кампании: кассационное представление прокурора может быть подано в течение 5 дней со дня принятия решения судом. При этом, если по данному делу установлены пресекательные сроки рассмотрения, дело должно быть направлено в кассационную инстанцию с таким расчетом, чтобы кассационное рассмотрение состоялось до дня выборов.

Исследуя вопрос, связанный с такой формой участия прокурора в рассмотрении дела о защите избирательных прав граждан, как вступление прокурора в процесс для дачи заключения, отметим следующее.

По смыслу ч. 3 ст. 45 и ст. 259 ГПК РФ, прокурор в целях осуществления возложенных на него полномочий вступает в процесс и дает заключение о законности и обоснованности заявленных требований о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Вступлению прокурора в процесс по делам данной категории, как и при подготовке заявления, всегда должна предшествовать обстоятельная работа. В частности, прокурор обязан проверить, все ли заинтересованные лица привлечены к участию в деле, извещены ли они надлежащим образом, имеются ли в материалах дела все необходимые материалы.

На всех стадиях судебного разбирательства прокурору следует активно участвовать в исследовании представленных суду письменных, вещественных и иных доказательств — это в дальнейшем поможет сформировать позицию прокурора по делу, дать основанное на законе заключение.

В ходе судебного разбирательства прокурору следует высказывать свое мотивированное мнение по всем возникающим в ходе рассмотрения вопросам материального и процессуального права. Прокурор вправе заявлять ходатайства о представлении дополнительных доказательств; привлечении к участию в деле новых лиц; допросе дополнительных свидетелей; задавать вопросы участвующим в деле лицам.

Заключение прокурора по делам о защите избирательных прав должно быть мотивированным, основанным на нормах материального и процессуального права; в нем должны быть сформулированы выводы, к которым пришел прокурор в результате тщательного анализа всех обстоятельств дела в их совокупности, всестороннего, полного и объективного исследования представленных суду доказательств, а также мнение прокурора о том, как надлежит разрешить заявление — удовлетворить его или отказать в удовлетворении и по каким основаниям. Такое заключение должно быть по возможности кратким, понятным всем присутствующим в судебном заседании, формулировка позиции прокурора должна быть четкой.