Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Обращение прокурора в суд первой инстанции с заявлением или иском

Обращение прокурора в суд с заявлением или иском — одна из форм его участия в гражданском судопроизводстве. Данная форма характеризуется тем, что прокурор инициирует возбуждение гражданского дела путем обращения с заявлением в суд общей юрисдикции от своего имени, но в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регламентировано нормами ГПК РФ, других федеральных законов. Прокурорам также следует руководствоваться приказами и иными актами Генеральной прокуратуры РФ. Среди них необходимо выделить приказ Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве», информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. № 8—15—2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». По вопросам участия прокурора в гражданском судопроизводстве даны разъяснения в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ: от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», от 24 июня 2008 г. № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству», от 26 июня 2008 г. № 13 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции».

Субъекты, права, свободы и законные интересы которых защищает прокурор путем обращения в суд с заявлением или иском, определены ГПК РФ, СК РФ, иными федеральными законами. К ним относятся:

(1) граждане, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов (ч. I ст. 45 ГПК РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 43-Ф3 «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о: защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите, включая социальное обеспечение; об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; об охране здоровья, включая медицинскую помощь; об обеспечении права на благоприятную окружающую среду; об образовании.

Законодательством предусмотрены случаи, когда прокурор непосредственно указан в правовой норме в числе лиц, которым предоставлено право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Так, в интересах несовершеннолетних прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением (иском) по делам: о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ); о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102 СК РФ); об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ); о защите прав детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон о дополнительных гарантиях детям-с и ротам).

Прокурору предоставлено право на обращение в суд с заявлением о признании забастовки незаконной (ст. 413 Трудового кодекса РФ, далее — ТК РФ); об оспаривании решений комиссий по трудовым спорам, если они не соответствуют трудовому законодательству и иным актам, содержащим нормы трудового права (ст. 391 ТК РФ);

(2) неопределенный круг лиц. Защита их прав, свобод и интересов наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры.

Под неопределенным кругом лиц следует понимать лиц, которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

К делам о защите прав неопределенного круга лиц в исковом производстве относятся, в частности, дела: о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде; о защите прав и интересов неопределенного круга потребителей; о приостановлении либо прекращении определенных видов деятельности (ст. 1065 ГК РФ);

(3) публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования).

К данной категории относятся дела о защите жизненно важных интересов Российской Федерации (государства), ее субъектов, муниципальных образований.

Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением по делам, возникающим из публичных правоотношений, особого и приказного производства.

К производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся следующие: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 251 ГПК РФ); об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 254 ГПК РФ); в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 259 ГПК РФ).

Рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, должно осуществляться по правилам искового производства, но с особенностями, установленными гл. 23— 26 ГПК РФ, другими федеральными законами.

В порядке особого производства прокурор может обратиться в суд с соблюдением требований ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В частности, по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение (например, об установлении факта оккупации территории государства иностранной армией, что необходимо гражданам для получения определенных компенсаций, льгот); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (для получения льгот несовершеннолетними).

Прокурор при соблюдении требований ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, согласно ст. 262 ГПК РФ, имеет также право обращаться в суд с заявлением об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипации); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании.

Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в порядке приказного производства. Заявление о вынесении судебного приказа подается прокурором в письменной форме мировому судье и по форме и содержанию должно соответствовать требованиям ст. 124 ГПК РФ.

При обращении в суд с иском или заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований прокурор должен соблюдать требования о подведомственности и подсудности, предусмотренные гл. 3 ГПК РФ.

Прежде всего прокурору необходимо правильно определить подведомственность гражданского дела судам общей юрисдикции по правилам ст. 22 ГПК РФ. Затем определить подсудность гражданского дела суду общей юрисдикции по правилам ст. 23—27, а также определить территориальную подсудность этого дела по правилам ст. 28—33.

Заявление прокурора в суд должно соответствовать требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. В заявлении прокурора в защиту законных интересов гражданина должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору.

Заявление прокурора, поданное с нарушением требований ст. 131, 132 ГПК РФ, может быть оставлено судом без движения (ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). В случае выполнения указаний судьи в установленный срок заявление прокурора считается поданным в день первоначального представления его в суд. В противном случае заявление считается неподанным и возвращается прокурору со всеми приложенными к нему документами (ч. 2 ст. 136).

При подаче заявления в суд прокурору следует учитывать положения ст. 134 и 135 ГПК РФ, определяющие основания для возврата и отказа в принятии искового заявления. В отличие от возвращения судом искового заявления, отказ в его принятии препятствует повторному обращению в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям.

Для принятия решения о необходимости обращения в суд с иском или заявлением прокурор должен располагать достаточной информацией об обстоятельствах нарушения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также о лицах, допустивших подобные нарушения. Поводом к возбуждению судом гражданского дела по заявлению прокурора могут служить обращения граждан, публикации в средствах массовой информации, результаты общенадзорных проверок.

В процессе подготовки иска прокурору необходимо:

1. определить предмет и основание иска;
2. установить, какие доказательства необходимы для обоснования исковых требований, собрать эти доказательства и тщательно их проанализировать;
3. решить, в интересах кого необходимо предъявлять иск, а также кто должен отвечать по предъявленному иску;
4. определить цену иска (если иск подлежит оценке);
5. решить ряд процессуальных и организационных вопросов, связанных с предъявлением иска.

В соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по оплате судебных расходов.

Исходя из такой позиции законодателя, п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2003 г. № 51 предписывает прокурорам при обращении в суд с заявлением учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, должна обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.

Представление полученных в установленном законом порядке относимых (ст. 59 ГПК РФ), допустимых (ст. 60), достоверных доказательств по делу является обязанностью прокурора, обращающегося в суд с заявлением или иском.

Такими доказательствами в первую очередь могут являться документы и иные письменные материалы, полученные в ходе надзорных прокурорских проверок.

Прокурор имеет право согласно ст. 57 ГПК РФ при отсутствии необходимых доказательств, уже после подачи в суд заявления (иска) как на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, так и в ходе самого судебного разбирательства ходатайствовать перед судом об оказании содействия в собирании и истребовании доказательств. Статьей 65 ГПК РФ прокурору предоставлено право обращаться к суду с заявлением об обеспечении доказательств. Прокурор может также заявлять требование о принятии судом мер по обеспечению иска (ст. 139 ГПК РФ).

Поскольку подготовка дела к судебному разбирательству является обязательной по каждому гражданскому делу (ч. 2 ст. 147 ГПК РФ), прокурору необходимо уже на этой стадии гражданского процесса использовать все предоставленные ему законом полномочия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения гражданского дела, возбужденного по его заявлению. При этом следует учитывать требования не только норм ГПК РФ и других законов, но и разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 г. № 11.

Прокурору следует правильно определить круг лиц, которых необходимо привлечь к участию в деле. Важно проверить, принадлежит ли лицу, в интересах которого прокурор намерен предъявить иск, право требования и является ли то или иное лицо надлежащим ответчиком. Этот вопрос может быть решен правильно лишь на основе анализа норм материального права, предусматривающих правомочия субъектов материального правоотношения. Ошибки в определении сторон могут привести к отказу судом в принятии искового заявления прокурора или к рассмотрению судом вопроса о замене ненадлежащей стороны (ст. 36 ГПК РФ).

Собрав необходимые материалы и разрешив указанные вопросы, прокурор приступает к составлению искового заявления.

Структура искового заявления включает в себя: вводную, описательную, мотивировочную и заключительную (просительную) части.

Во вводной части указывается, в какой суд направляется заявление; какой прокурор и в порядке какой статьи обращается в суд; в интересах кого предъявляется иск: если это гражданин, то указываются Ф.И.О., адрес; если юридическое лицо — ею наименование и место нахождения. Далее указываются наименование ответчика и его адрес. Если иск подлежит оценке, то прокурор указывает сумму, подлежащую взысканию в пользу истца.

В описательной части излагаются послужившие основанием иска обстоятельства, опираясь на которые, прокурор обосновывает свои требования; доказательства, подтверждающие указанные обстоятельства. В описательной части достаточно лишь назвать доказательства, указать факт их существования и источник получения.

В мотивировочной части искового заявления дается юридическая оценка обстоятельств дела и доказательств, использованных для подтверждения информации; указывается на закон, в соответствии с которым требование должно быть удовлетворено судом. Четкая правовая квалификация спорного правоотношения со ссылками на закон может существенным образом повлиять на позицию ответчиков по предъявленным к ним требованиям, поможет суду правильно разрешить спор по существу.

Заключительная часть искового заявления содержит требования прокурора, например, о признании сделки недействительной, о восстановлении на работе, о лишении родительских прав и т.д. Также в этой части прокурор может указать, какие у него имеются ходатайства (заявления) к суду (например, об истребовании доказательств, о допросе свидетелей, о назначении экспертизы, об обеспечении иска). Указанные ходатайства (заявления) прокурора могут быть заявлены и отдельно от искового заявления.

Заключительная часть искового заявления должна содержать перечень прилагаемых к нему документов, среди которых могут быть письменные доказательства, расчет цены иска (если большой объем вычислений) и т.п.

В соответствии с подп. 9 и. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) при обращении в суды общей юрисдикции и к мировым судьям в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований прокуроры освобождаются от уплаты госпошлины.

Анализ материалов судебной и прокурорской практики показывает, что не всегда качество подготовки прокурорами материалов для обращения в суд отвечает предъявляемым требованиям. Имеются случаи несоответствия процессуальных документов, подготавливаемых прокурорами, требованиям действующего законодательства о форме и содержании искового заявления. Не всегда юридически правильно определяются спорные правоотношения, отсутствуют необходимая аргументация требований, доказательства, ссылки на соответствующие нормы материального и процессуального права, которыми следует руководствоваться, не указываются цена иска, перечень прилагаемых документов и т.п.

В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).

При подготовке дела к судебному разбирательству в случаях, предусмотренных ст. 152 ГПК РФ, судья разрешает вопрос о времени и месте проведения предварительного судебного заседания (п. 13 ч. 1 ст. 150 ГПК РФ). Предварительное судебное заседание имеет своей целью процессуальное закрепление распорядительных действий сторон, прокурора, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, определения достаточности доказательств по делу, исследование фактов пропуска сроков обращения в суд и сроков исковой давности. Прокурор в предварительном судебном заседании имеет право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства.

Активное участие прокурора не только при подготовке дела, но и на стадии судебного разбирательства способствует своевременному принятию судом законного и обоснованного решения. Для этого прокурору следует эффективно использовать все права, предоставленные ему ст. 35, 39 ГПК РФ, с учетом положений ч. 2 ст. 45 ГПК РФ.

В ходе судебного разбирательства необходимо не только представлять доказательства, но и активно участвовать в исследовании представленных суду другими участвующими в деле лицами вещественных, письменных и иных доказательств, в допросе свидетелей, специалистов, экспертов, задавать им вопросы по существу спора.

В судебном заседании прокурор высказывает свое мотивированное мнение по всем возникающим вопросам применения норм процессуального и материального права, в том числе о возможности слушания дела в отсутствие тех или иных лиц, о привлечении к участию в деле тех или иных лиц, об отводах, о назначении по делу экспертизы, о допросе свидетелей, экспертов, специалистов, об истребовании или о приобщении к материалам дела тех или иных доказательств.

Прокурор, обратившийся в суд с заявлением или иском, в соответствии с ч. 3 ст. 190 ГПК РФ выступает в судебных прениях первым. Выступление прокурора должно содержать оценку доказательств, вывод о том, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, каковы правоотношения сторон, какие нормы материального и процессуального права подлежат применению.

После произнесения речей все лица, участвующие в деле (в том числе прокурор), могут выступить с репликами в связи со сказанным. Право последней реплики всегда принадлежит ответчику, его представителю (ч. 3, 4 ст. 190 ГПК РФ). Согласно ч. 1 ст. 191 ГПК РФ прокурор, как и иные лица, участвующие в деле, после окончания рассмотрения дела по существу не вправе ссылаться на обстоятельства, которые судом не выяснялись, а также на доказательства, которые не исследовались в судебном заседании.

После судебных прений суд удаляется в совещательную комнату для принятия решения, а после принятия и подписания решения председательствующий или один из судей объявляет решение суда (ст. 192, 193 ГПК РФ).