Рассмотрение законопроектов Государственной Думой
Часть 1 ст. 105 Конституции подчеркивает значение Думы в законодательном процессе: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Однако слово «принимаются» в данном случае не должно пониматься буквально: строго говоря, субъектами принятия федеральных законов в рамках своей компетенции являются все участники законодательного процесса — субъекты законодательной инициативы, Государственная Дума, Совет Федерации, Президент. В цепочке действий, связанных с принятием закона, Государственной Думе принадлежит лишь одно из звеньев.
Согласно Регламенту Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту она не изберет другое решение.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему, представленные ответственным комитетом, направляются депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы. При рассмотрении законопроекта обсуждаются его основные положения, необходимость принятия, дается общая оценка концепции.
Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов Думы и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады комитетов, не согласных с концепцией ответственного комитета.
Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом, Правительством, субъектом Федерации, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.
Затем развертываются прения, в ходе которых слово для выступления дается представителям фракций и депутатских групп, депутатам Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента и Правительства, представителям субъектов Федерации, другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении.
При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума вправе принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом поправок; отклонить законопроект; принять закон в целом.
Процедура принятия решения такова. После окончания обсуждения на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Думы.
Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту законодательной инициативы. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок. Дума вправе принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта. Принятый в первом чтении законопроект в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федераций.
При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно, а Дума выносит решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Думы запрещает вносить отклоненные законопроекты повторно до принятия окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.
Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами законодательной инициативы в виде изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключении из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей.
Ответственный комитет изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции, другим актам, В случае признания поправок противоречащими названным актам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Думу рекомендации об их отклонении.
Доработанный законопроект представляется в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения Думой вопросов во втором чтении. К законопроекту прилагаются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.
Если Совет Думы принимает предложение комитета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, он принимает решение о направлении депутатам Думы всех необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту. Последний вместе с таблицами поправок направляется также Президенту, субъекту законодательной инициативы, внесшему законопроект, Правительству, иным органам и лицам.
Второе чтение законопроекта начинается с выступления представителя ответственного комитета. Он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента, представители инициатора законопроекта, Правительства. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, одобренных ответственным комитетом.
Если такие возражения имеются, председательствующий предоставляет слово для краткого их обоснования. После этого проводится голосование о принятии группы поправок, одобренных комитетом, против которых не высказано возражений. Затем проводится голосование по поправкам, встретившим возражения.
Далее председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении поправок. Если имеются возражения против отклонения поправок, то по каждой из лих проводится отдельное голосование. До этого проводится голосование по той группе рекомендованных ответственным комитетом к отклонению поправок, против отклонения которых не было возражений.
Следующий шаг — голосование по каждой поправке, включенной в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.
Не принятый во втором чтении законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.
Это решение направляется субъекту законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе рассмотрения поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).
При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию Депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.
Федеральный закон принимается Думой большинством голосов от Конституционно установленного числа депутатов палаты. Закон РФ о Поправках к Конституции РФ (федеральный конституционный закон) одобряется двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы.
Принятый (одобренный) Думой закон оформляется на официальном бланке (так называемый красный бланк), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации вместе с сопровождающими его документами и материалами. Решение о направлении закона оформляется постановлением Думы, которое также передается Совету Федерации.