Внесение законопроектов в Государственную Думу

Начальный этап законодательного процесса — внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит определенному кругу субъектов — Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ (по вопросам их ведения). Право законодательной инициативы не следует смешивать с правом на обращение в парламент, которое принадлежит любому Гражданину, любой организации и не влечет обязательного рассмотрения парламентом.

Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента — наиболее активных участников законодательной деятельности. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, в ведомстве которого сосредоточивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

Вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента, имеющего право вето на законопроекты. Конституционный статус Президента, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда решать вопрос о конституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции). Это положение Конституции предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании: из Думы в Совет Федерации.

Согласно Регламенту Думы законодательная инициатива может быть реализована путем:

внесения в Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации (РСФСР), федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; внесения поправок к законопроектам.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отучать определенным требованиям. Необходимым его условием является представление:

пояснительной записки к законопроекту, указывающей предмет законодательного регулирования и излагающей концепцию проекта;
текста проекта с указанием на титульном листе субъекта законодательной инициативы, внесшего проект;
перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции).

В текст внесенного в Думу законопроекта могут включаться положения:

о сроке и о порядке вступления в силу закона или отдельных его положений;
о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона.

Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Думы, направляются субъектом законодательной инициативы председателю Думы. Законопроект считается внесенным в Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о нем и сроках поступления в Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Думой; о рассмотрении Советом Федерации и Президентом.

Председатель Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Думы по вопросам его ведения. Комитет определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции РФ, Регламента Думы и в 14-дневный срок представляет его на рассмотрение Совета Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Если внесенный в Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции и Регламента Думы, Совет может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Думу.

Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Для этого может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. При рассмотрении законопроекта в нескольких комитетах может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Думы для внесения на пленарное заседание Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении на пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Таким образом, названные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции нацелено на ограничение рассмотрения парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

Практика реализации ч. 3 ст. 104 Конституции крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда Достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово- экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой — Правительство вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате сложилась спорная, на наш взгляд, практика, когда законопроект принимается Советом Государственной Думы к рассмотрению, но затем от его имени направляется на заключение Правительства.

Формально законопроекты, например, по вопросам пенсионного законодательства, выплаты из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты, и не относятся к законопроектам «об изменении финансовых обязательств государства». В результате необходимость получения заключения Правительства нередко обнаруживается на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Думу.

Заключение Правительства направляется субъекту законодательной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом законодательной инициативы этот срок может быть продлен. Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как скрытое вето на законопроекты, которые оно по тем или иным причинам считает нежелательными.