Статус Федерального Собрания. Основы его организации и состав
Статус Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, основы его организации и деятельности определены в гл. 5 Конституции. Само расположение данной главы — сразу вслед за главой «Президент Российской Федерации» и перед главой «Правительство Российской Федерации» — указывает на значение представительной и законодательной власти, на ее место в системе разделения властей.
Согласно Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира.
Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим обновлением состава палат Федерального Собрания.
Законодательная функция Федерального Собрания включает в себя принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.
Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации — «Федеральное Собрание» — подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией (ст. 71—73) разделения законодательных прерогатив.
Конституция отказалась от наименования Федерального Собрания как высшего органа государственной власти. Понятия «высший» и «низший» вообще в ней не присутствуют. Это отражает принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных высших или низших.
Во взаимоотношениях государственных органов власти, осуществляющих полномочия непосредственно от имени Российской Федерации, отсутствует соподчиненность. В рамках собственной компетенции каждый из них является высшим органом.
Конституция исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 характеристики Федерального Собрания как контрольного органа дает основания утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако с таким утверждением вряд ли можно согласиться в полной мере.
Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. предусматривает право Уполномоченного обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан.
Часть 1 ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, ряд статей Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российский парламент контрольными полномочиями.
Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента — одно из наиболее очевидных направлений совершенствования действующей Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношения властей, усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о наделении парламента исполнительно-распорядительными функциями. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах — на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, — несомненно.
Конституционная форма народного представительства в России, основанная на принципе разделения властей, находится в процессе становления. В том, что Конституция радикально упразднила прежнюю советскую систему представительных органов власти, построенную снизу доверху на единых принципах, есть и положительные, и отрицательные стороны.
Новая Конституция более полно гарантировала независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.
Основы структурной организации и состав Федерального Собрания определены в ст. 95 Конституции. Федеральное Собрание подразделяется на две палаты — Совет Федерации и Государственную Думу.
Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена. В частности, она была свойственна предшественнику Федерального Собрания — Верховному Совету Российской Федерации, однако там функциональная специализация палат была лишь слегка намечена.
Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР, рассмотрению в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Совет национальностей рассматривал в первую очередь вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.
Конституция РФ 1993 г. пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс параллельно (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то сегодня они включены в этот процесс последовательно. Правом принятия федеральных законов наделена Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен одобрить либо отклонить принятый ею закон.
Таким образом, между палатами парламента существует разделение властных полномочий. Разумеется, подобная структурная организация представительной власти замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов.
В политической практике Совет Федерации иногда называют сенатом или верхней палатой, а его членов — сенаторами, однако Конституция подобных терминов не использует. Назначение этой палаты — представлять на федеральном уровне субъектов федерации, выражать их согласованную волю и интересы.
Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения России независимо от региональных различий. Это отражается и в его компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе. Если Совет Федерации состоит из 178 членов (по два представителя от 89 субъектов Федерации), то Государственная Дума — из 450 депутатов.
Такой численный состав Думы в целом соответствует мировой практике, позволяет образовать депутатские комитеты и комиссии, охватывающие основные направления внутренней и внешней политики. Указанное предназначение Думы предопределяет формирование в ней в отличие от Совета Федерации Политических депутатских объединений (фракций и депутатских групп).
Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Думы, избранных по одномандатным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется «фракцией» и подлежит регистрации независимо от числа ее членов.
Депутаты Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Депутаты Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.
Порядок формирования Совета Федерации установлен Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. В соответствии с ним в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти.
Член Совета Федерации — представитель от регионального парламента избирается им на срок полномочий данного органа, а при формировании регионального парламента путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного парламента избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) на срок его полномочий. Причем это решение вступает в силу, если на очередном заседании регионального парламента две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.
Полномочия избранного (назначенного) члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно региональным, парламентом или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти).
Указанные полномочия могут прекращаться и досрочно избравшим (назначившим) члена Совета Федерации органом (должностным лицом). Подтверждение полномочий вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации и прекращение названных полномочий оформляются постановлениями Совета Федерации.
Совет Федерации — постоянно работающий орган. Конституция не предусматривает случаев роспуска либо приостановления его деятельности. Деятельность данной палаты не ограничена каким-либо конечным сроком.
Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок называется созывом. По его истечению состав палаты полностью обновляется, что отличает Думу от Совета Федерации. Указанный срок отвечает мировой практике. Общенациональные парламенты избираются, как правило, на четыре-пять лет. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам — увидеть практические результаты своей деятельности.
Данный срок также обеспечивает регулярное обновление этой палаты парламента, периодическую отчетность депутатов перед избирателями. Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Думы соответствует сроку полномочий Президента, который избирается также на четыре года.
Конституция, однако, не исключает роспуска Думы до истечения четырехлетнего срока. В соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции в случае, когда Дума трижды отклоняет представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы. Дума может быть распущена также при отказе ею в доверии Правительству РФ (ст. 117).
Полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Думы Нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Дума нового созыва приступает к работе, если она избрана в правомочном составе не менее чем Двумя третями от общего числа депутатов (450). Это правило обеспечивает преемственность законодательной власти, однако оно умеет одно исключение. Статьи 109, 111, 117 Конституции, регулируя вопросы роспуска Думы Президентом, не предусматривают функционирования Думы, распущенной Президентом.
Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемственности Государственной власти.