Становление и правовое регулирование административно-территориального устройства
Вопрос о территориальной организации государства в интересах управления всегда стоял остро в истории нашей страны. Так, в 1561 г. были образованы чети (четверти): Новгородская, Владимирская, Костромская, Галицкая, Устюжская. Их основной функцией было обеспечение сбора налогов (податей). В XVII в. были созданы приказы, частью территориальные. Так, в ведении Приказа Казанского дворца находились Казань, Астрахань и Поволжье.
Кардинальная территориальная реформа, осуществленная при Петре I, разделила в 1708 г. Россию па восемь губерний: Петербургская, Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская, Сибирская. Вскоре к ним добавились Нижегородская, Астраханская, Рижская. В дальнейшем губернии разукрупнялись, и окончательно реформа завершилась при Екатерине II (1729—1796 гг.). Рост числа губерний (и областей) обусловливался расширением Российской империи (присоединение Полыни в 1795 г., Финляндии в 1809 г.), освоением Сибири и Дальнего Востока. Губернаторы осуществляли всю полноту государственной власти в губерниях.
Последние делились на уезды с капитаном-исправником во главе, а уезд на волости, которыми управлял земский участковый начальник. В этот период действовали губернские, уездные дворянские собрания, а также волостной сход как выразитель интересов крестьян.
В октябре 1917 г. в России имелись 81 губерния, из них на территории современной России — 39; 18 областей, половина которых сохранилась в современной России (остальные — в ближнем зарубежье). Области формировались в основном на окраинах России. Они имели особый статус. Смежные губернии и области объединялись в генерал-губернаторства. В границах современной Российской Федерации их было четыре: Московское, Степное, Иркутское. Приамурское. (Три — на территории стран ближнего зарубежья — Киевское, Туркестанское, Кавказское наместничество; а также Варшавское и Финляндское.)
Кроме основного деления Российской империи на губернии, уезды, округа, волости и другие единицы, различные ведомства имели свои административные единицы. Так, Духовное ведомство делило Империю на 62 епархии. Было также образовано 14 военных округов, 12 судебных округов, 15 учебных округов и т.д.
В РСФСР действовал ряд актов, регулирующих административно-территориальное устройство: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР; декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О рабочих поселках»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О курортных поселках» и другие акты.
До 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора, когда края и области вошли в Российскую Федерацию в качестве субъектов, детальное правовое регулирование административно-территориального устройства перешло к ним. Однако Российская Федерация оставила за собой некоторые вопросы, касающиеся особых административно- территориальных единиц (переименование некоторых из них, их учет).
Так, в сфере федерального регулирования находятся закрытые административно-территориальные образования. Это имеющие органы местного самоуправления территории, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также потребностей развития населенных пунктов. При этом его границы могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ.
Территориальная реабилитация репрессированных народов находится в ведении федеральных властей и предусматривает осуществление на основе волеизъявления репрессированных народов правовых и организационных мероприятий по восстановлению национально-территориальных границ, существовавших до их антиконституционного насильственного изменения.
Административно-территориальные единицы, поселения рассматриваются в качестве географических объектов. В ведении Российской Федерации находятся вопросы установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов. Для осуществления названных функций создан специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области наименований географических объектов. Постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. утверждена Межведомственная комиссия по географическим названиям.
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления ПОКАТО) входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации (ЕСКК). Он предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и др. В классификаторе принята иерархическая система классификации.
Объекты классификации: субъекты Федерации; районы; города; внутригородские районы, округа, города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты.
Особое место в правовом регулировании территориальной организации субъектов Федерации занимает Градостроительный кодекс РФ, выделяющий в качестве объектов градостроительной деятельности поселения и административно-территориальные единицы.
Административно-территориальное устройство субъектов Федерации регулируется соответствующими конституциями и уставами, законами и иными нормативными правовыми актами.
Так, в Уставе (Основном законе) Челябинской области записано, что территория области — установленная в границах часть земной поверхности, включающая сушу, внутренние воды, недра и воздушное пространство над ней, и находящаяся под юрисдикцией Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления области.
В составе области находятся районы: Агаповский, Аргаяшский, Ашипский, Бредииский, Варнеиский, Верхнеуральский, Еткульский, Карталипский, Каслинский, Катав-Ивановский, Кизильский, Красноармейский, Куиашакский, Кусипский, Нагайбакский, Нязепетровский, Октябрьский, Саткипский, Сосновский, Троицкий, Увельский, Уйский, Чебаркульский, Чесменский.
В составе области находятся города областного значения: Аша, Верхний Уфалей, Емапжелинск, Златоуст, Карабаш, Карталы, Касли, Катав-Иваповск, Копейск, Коркино, Кыштым, Магнитогорск, Миасс, Пласт, Сатка, Троицк, Усть-Катав, Чебаркуль, Челябинск, Южноуральск.
В составе области находятся закрытые административно-территориальные образования: города областного значения Озерск, Снежинск, Трехгорный и поселок Локомотивный.
В составе районов области находятся города районного значения: Бакал, Верхнеуральск, Куса, Миньяр, Нязепетровск, Сим, Юрюзань, а также рабочие поселки, сельсоветы и иные административно-территориальные единицы.
В составе городов Челябинска и Магнитогорска находятся районы в городе. В муниципальной связи с городами областного значения находятся рабочие поселки и сельсоветы,
В составе сельсоветов и в муниципальной связи с городами областного и районного значения, рабочими поселками находятся населенные пункты, не являющиеся административно-территориальными единицами.
Принятие в область и выход из нее, а также образование в ее составе новых административно-территориальных единиц осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и области. По представлению органов местного самоуправления может быть принят нормативный правовой акт области о соответствующей административно-территориальной единице, населенном пункте.
Закон г. Москвы «О территориальном делении города Москвы» от 5 июля 1995 г. (с последующими изменениями), конкретизируя Устав города, определил основные понятия: территориальное деление Москвы — взаимосвязанная система территориальных единиц, создаваемая в пределах границ города; территориальные единицы Москвы — районы, административные округа и другие
части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные правовыми актами Москвы. В Москве образовано 10 административных округов, а в их составе 128 районов.