Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
Как отмечалось ранее, федерация в России была провозглашена 25 января 1918 г. III Всероссийским съездом Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Однако провозглашение страны федерацией имело место и ранее. Учредительное собрание России в своей короткой резолюции от 6 (18) января 1918 г. закрепило: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области, в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные».
Разумеется, резолюция не рассматривалась властями как имеющая силу, особенно после роспуска Учредительного Собрания. Ей следует отвести роль политической декларации, провозгласившей федерацию. Документы, принятые III Съездом Советов, по сути, также лишь закрепили идею, принципы федерализма и наметили перспективный план создания федерации. Подтверждением этому служит сама Декларация, в которой говорится: «III Всероссийский Съезд Советов ограничивается усыновлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных учреждениях».
Съезд, тем не менее, установил систему федеральных органов. В его резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» в качестве высшего органа закреплен Всероссийский Съезд Советов. В периодах между съездами верховным органом назван Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Правительством республики должен был стать Совет Народных Комиссаров. Установления каких-либо форм представительства субъектов образующейся федерации, а также вертикального разграничения компетенции на данном этапе произведено не было.
Вместо этого резолюция установила, что способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяются немедленно, по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами этих республик.
Вместе с тем в резолюции предпринята попытка установления определенных гарантий субъектам: «Центральная советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации, и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей».
Таким образом, III съезд Советов, установив лишь самые общие контуры федеральной модели, оставил решение остальных насущных вопросов строительства федерализма, в том числе проблему субъектов, их правового статуса, на будущее. Тем более что субъекты федерации отсутствовали. Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г.
Исторически первой республикой, объявившей себя автономной частью России, была Советская Латвия. В Декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России». Но вскоре последовал выход Латвии из состава России.
25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. И хотя ни в одном правовом акте этого периода Украина не называется автономной, отношения между ней и Россией складывались на основе автономии Украины. На ее территорию были распространены правовые акты России, важные хозяйственные мероприятия проводились на Украине непосредственно российскими органами.
Необходимо отметить, что все вышеописанное происходило до официального провозглашения России федерацией и потому вряд ли справедливо считать Украину частью Российской Федерации после января 1918 г. С января — февраля 1919 г. Украина уже не рассматривала себя частью РСФСР, а считала необходимым объединение с ней на основе равенства.
Первой автономной республикой в составе России стала Терская АССР, возникшая в начале марта 1918 г. по решению съезда народов Терской области и просуществовавшая до февраля 1919 г. (до захвата деникинской армией Северного Кавказа). 18 марта 1918 г. провозглашена Советская республика Тавриды (Крыма). Она вскоре пала, но с перерывами существовала и в годы гражданской войны. В это же время создаются Донская и Кубано-Черноморская республики. Первые российские республики образовывались в рамках прежних административно-территориальных единиц.
22 марта 1918 г. был опубликован декрет Наркомнаца РСФСР, которым утверждалось Положение о Татаро-Башкирской республике. Названная республика так и не была создана, вместо нее позднее образовались Башкирская и Татарская автономные республики. 30 апреля 1918 г. провозглашена Туркестанская Советская Федеративная Республика, являвшаяся автономной. Слово «федеративная» здесь употреблялось в том смысле, что Туркестан объявлялся членом Российской Федерации. После окончания гражданской войны образование Туркестанской АССР было закреплено декретом ВЦИК от 11 апреля 1921 г.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративное устройство России, установила принципы федерализма, систему органов государства, порядок их формирования и полномочия. Несмотря на то что федеративные отношения в Конституции были закреплены на более высоком уровне, нежели в документах III съезда Советов, сама Конституция не была свободна от недостатков и внутренних противоречий в регулировании названных отношений.
Например, в ней, как и в документах съезда, отсутствовало четкое определение субъектов, составляющих федерацию. Конституция оперировала несколькими терминами: «Советские национальные республики», «автономные областные союзы», «областные объединения», «областные Советские союзы»
С принятием Конституции РСФСР активизировался процесс образования автономий, причем начали складываться и новые формы автономных образований — автономные области (например, Автономная область кабардинского народа, Карачаево-Черкесская автономная область, Чеченская автономная область), трудовые коммуны (например, Карельская трудовая коммуна, преобразованная в автономную Республику в 1923 г., трудовая коммуна Немцев Поволжья, преобразованная в автономную республику в 1924 г.), национальные округа (первым таким округом был Коми-Пермяцкий национальный округ, образованный в 1925 г.). Субъекты образовывались на территории государства путем их провозглашения местными органами (полномочными съездами), после чего следовало закрепление декретами высших органов государственной власти РСФСР.
Примечательный год в истории РСФСР — 1922 г. Именно в этом году создается Союз ССР, в который наряду с тремя другими республиками (Украина, Белоруссия, Закавказская Федерация) вошла Россия. С момента образования СССР и до его распада в 1991 г. вся государственно-правовая надстройка молодой федерации подпадает под опеку союзных органов (как государственных, так и партийных).
Вхождение России в состав другого государства, утеря ею суверенитета затормозили ее развитие как реальной жизнеспособной федерации. Сложная, многоуровневая система организации власти во вновь возникшем государстве отводила крайне мало места для самостоятельности субъектов РСФСР, оказавшихся в самом низу многослойной пирамиды.
В ходе гражданской войны и интервенции некоторые автономии были отторгнуты от Советской России и прекратили свое существование. В послевоенное время и после образования СССР формировались новые автономии. Причем те из республик, что были образованы на основе административно-территориальных единиц, после восстановления советской власти воссозданы не были. Вместо них стали создаваться национально-государственные и национально-территориальные автономии. Шло преобразование автономных областей в автономные республики, а части последних — в союзные республики.
Это означало сецессию (выход из состава федерации) отдельных частей РСФСР. Так, в 1924 г. в результате так называемого национально-территориального размежевания в Средней Азии российская Туркестанская автономная республика была ликвидирована, на ее месте возник ряд образований, в том числе Туркменская и Узбекская (вместе с Таджикской автономной республикой в ее составе), включенные в состав Союза ССР в качестве союзных республик. В 1936 г. российские Казахская и Киргизская автономные республики преобразуются в союзные и также включаются в состав СССР.
Причем в последнем случае все решил Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР. Также обстояло дело с изъятием такой части территории России, как Карельская автономия в 1940 г. для образования Карело-Финской союзной республики (просуществовавшей до 1956 г.). Здесь решение принималось Верховным Советом СССР.
Конституция РСФСР 1925 г., принятая в соответствии с союзной Конституцией 1924 г., отразила статус российского государства как члена другого федеративного союза. В ней закреплялось, что образование в РСФСР нового Субъекта, преобразование автономной области в автономную республику, производятся решением президиума ВЦИК либо совместным решением ВЦИК и СНК РСФСР, которое затем утверждается Всероссийским съездом Советов.
Перечисленные органы обладали нравом утверждать конституции автономных республик, отменять или приостанавливать действие решений республиканских органов власти, нарушающих федеральную Конституцию, а также устанавливать границы автономий и разрешать споры между автономными республиками и между ними и другими частями федерации.
В Конституции закреплялась невозможность изменения территории республик без их согласия. До 1920 г. Республики имели свои национальные представительства при ВЦИК, после 1920 г. последние были приданы Наркомнацу. После его упразднения в 1924 г. учреждаются представительства автономных республик и автономных областей при президиуме ВЦИК. Представители участвовали с совещательным голосом в работе центральных органов РСФСР по вопросам, касающимся соответствующей автономии.
Интересен тот факт, что, несмотря на отсутствие у субъектов РСФСР отдельной палаты в общероссийском законодательном органе, они тем не менее имели гарантированное представительство в парламенте Союза ССР. Согласно ст. 15 Конституции СССР 1924 г., в одной из палат ЦИКа — Совете Национальностей по пять мест отводилось каждой автономной республике и по одному каждой автономной области.
Конституция РСФСР 1937 Г., принятая в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., кардинально не изменила статус субъектов и их взаимоотношения с центральной властью. По-прежнему представлялись на федеральное утверждение конституции, автономных республик определялись границы субъектов и их внутреннее территориальное деление, за центральными органами закреплялось право полного контроля за деятельностью автономий.
Автономные республики лишились права законодательной инициативы, которым они обладали в верховных органах РСФСР ранее. В то же время утратило силу право высших федеральных органов отменять акты верховных органов республик, Представители последних стали входить в состав президиума верховного Совета РСФСР в качестве заместителей председателя президиума, т.е. уже с правом решающего голоса. В Конституции появились отдельные главы о государственных органах автономий. Впервые закреплена норма о национальных округах.
Конституция РСФСР 1978 г., принятая в соответствии с Конституцией СССР 1977 г., также не привнесла каких-то радикальных сдвигов. в систему как внутренних (с собственными субъектами), так и внешних (с союзным центром) федеративных отношений. Она исключила из федерального ведения утверждение конституций автономных республик; преобразовала национальные округа в автономные; ввела норму о суверенитете РСФСР; предусмотрела предметы федерального ведения, причем перечень этих предметов не был закрытым.
В п. 16 ст. 72 закреплялось, что в ведение РСФСР входит «решение других вопросов республиканского значения», что означало безраздельное доминирование федеральных органов по отношению к органам нижестоящим. Тем более, что о предметах ведения субъектов говорилось лишь применительно к автономным республикам: «Автономная республика вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению».
В процессе образования и развития автономий в составе России выявились три основные формы: автономная республика, автономная область и национальный округ, которые, однако, были признаны субъектами федерации в разное время. Кроме автономных образований в состав государства входили крупные административно-территориальные единицы — края и области, управляемые непосредственно из центра. Последние в качестве субъектов не признавались, более того, на них распространялись унитарные отношения.
Так, по Конституции 1925 г. «Российская республика есть государство, строящееся на основе федерации национальных советских республик», т.е. субъектами считались лишь республики. Причем некоторые из республик непосредственно входили в краевые объединения. Например, в 1928-1936 гг. в состав краев входили Дагестанская, Мордовская, Удмуртская автономные республики. Конституция РСФСР 1937 г. в качестве субъектов федерации признавала автономные республики и автономные области. Причем последние находились в составе краев, которые, как уже отмечалось, членами союза тогда не являлись.
Конституция РСФСР 1978 г. к субъектам наряду с автономными республиками и автономными областями отнесла также автономные (бывшие национальные) округа. Лишь Федеративный договор 1992 г. признал все составные территориальные части России субъектами Федерации. Таким образом, с этого времени членами Федерации считаются республики, автономная область, автономные округа, края, области и города федерального значения.
Крайне насыщенным для развития федеративных отношений, как, впрочем, и для эволюции всей системы общественных отношений России, явился период с конца 80-х гг. до принятия новой Конституции 1993 г. Он был обусловлен начавшимися крупномасштабными реформами, нацеленными на слом тоталитарного режима, отказ от социалистической модели общественного развития, внедрение подлинно демократических принципов. С 1989 по 1992 гг. в российскую Конституцию вносятся поправки, кардинально изменившие весь государственный строй.
Сформированный на основе свободных выборов Съезд народных депутатов — новый высший орган законодательной власти государства — принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Хотя в Декларации все еще указывалось на намерение России пребывать в составе «обновленного» Союза ССР, все остальные ее положения не оставляют сомнения в том, что Съезд полон решимости добиваться отнюдь не мнимого суверенитета, а полной государственной независимости.
Об этом свидетельствуют, в частности, такие положения Декларации, которые провозглашают суверенитет в качестве «естественного и необходимого условия существования государственности России», устанавливают верховенство российской Конституции и законов на всей ее территории и право РСФСР приостанавливать действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, закрепляют «исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России» и др.
Среди других важных положений Декларации стоит отметить признанную Съездом «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР», а также признание разделения властей в качестве «важнейшего принципа функционирования РСФСР как правового государства».
«Парад суверенитетов» захватил не только союзные республики, но и автономные образования в составе России. Последние стали ставить вопросы о повышении уровня своего правового статуса, о существенном расширении их полномочий, о государственном суверенитете. В 1990—1991 гг. большинство российских автономных республик провозгласили статус суверенных государств, четыре из пяти существовавших тогда автономных областей приняли решение о преобразовании в суверенные республики в составе России. В общественном мнении некоторых из них возникли сепаратистские настроения и требования выхода из состава федерации (Татарстан, Чечня и др.).
Своеобразными катализаторами развития общей ситуации в стране явились два события, наложившие отпечаток на всю дальнейшую историю государства. Речь идет о подавлении августовского путча 1991 г. и распаде Союза ССР.
Поправками в Конституцию, принятыми съездами народных депутатов в 1991 и 1992 гг., из официального названия страны и республик были исключены определения «советская», «социалистическая», а из названия республик, кроме того, и определение «автономная». Последние получили в Конституции России официальное наименование «Республики в составе Российской Федерации». Страна стала именоваться «Российская Федерация» — Россия.
Четыре автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская получили статус республик в составе Российской Федерации. Изменения их статуса были произведены федеральными законами. 4 июня 1992 г. Верховный Совет РФ образовал Ингушскую республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушетии.