Становление федерации в России и ее особенности
Россия была провозглашена федерацией 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Все российские конституции определяли ее государственное устройство как федеративное. Однако в советский период российское государство являлось федерацией скорее только по названию, реально обладая иной формой государственного устройства.
Особенностью федерации является ее «двухэтажная» структура и обязательное существование в федерации общефедеральной надстройки — общефедерального государства.
Федеральное государство и функционирует как надстройка над первичными субъектами федерации. В РСФСР автономии, именовавшиеся субъектами федерации, охватывали лишь часть территории страны. На территории административно-территориальных областей, краев РСФСР функционировало скорее унитарное, а не надстроечное государство.
После вступления в силу Федеративного договора от 31 марта 1992 г., а в конечном итоге — Конституции РФ 1993 г. определение России как федеративного государства было подкреплено законодательными и договорными новациями. Главные из них: статус любого субъекта Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ); наделение краев, областей, городов федерального значения статусом субъектов" Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), что в рамках федеративного строительства достроило «первый этаж» Федерации.
Несмотря на наличие Федеративного договора между органами государственной власти Российской Федерации и, органами государственной власти разных групп ее субъектов, а также ряда двусторонних договоров между ними, Россия по-прежнему остается конституционной Федерацией. После заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г. некоторые государствоведы стали утверждать, будто российское государство превратилось в Федерацию конституционно- договорную.
Вряд ли это утверждение соответствует действительному положению дел. Федеративные договоры не носят конституционно- учредительного характера; они лишь решают задачу разграничения уже закрепленных полномочий, предметов ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Федеративные договоры могут приобрести силу конституционных документов только после утверждения их в качестве таковых в рамках конституционного правотворчества. Надо отметить, что Съезд народных депутатов РФ в свое время объявил Федеративный договор от 31 марта 1992 г. составной частью российской Конституции. Однако сделал он это в форме постановления (акта подзаконного), а не конституционного закона (закона об изменении конституции).
Поэтому съездовская Декларация означала только присоединение договора к Конституции РФ и процедурную установку Съезда самому себе на будущее включение Федеративного договора в конституционный текст. Оправданность данной оценки подтверждает конституционная Реформа осени 1993 г., в результате которой Федеративный договор. Не вошел в текст Конституции РФ 1993 г. Произошла только содержательная конституционная рецепция его основных положений. Боле того, п. 1 ч. 4 Раздела второго Конституции установил приоритет конституционных норм над нормами договоров.
Конституционный характер Российской Федерации является одним из обстоятельств, подтверждающих несуверенный статус ее субъектов. Это подтверждается и отсутствием у субъектов Федерации права на односторонний выход из Федерации и права на провозглашение себя государствами ассоциированного членства. Конституция РФ, подтвердив несуверенный статус субъектов Федерации, тем не менее значительно расширила их правовые возможности. Так, силу конституционного принципа приобрела законодательная децентрализация.
Согласно ст. 76 Конституции РФ субъекты Федерации вне пределов ее ведения вправе осуществлять собственное законодательное регулирование. Это право субъектов распространяется на сферу совместного ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также на сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73 Конституции РФ).
При этом в силу ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы обладают приоритетом в сферах собственной компетенции Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в сфере собственной компетенции субъектов Российской Федерации при столкновении актов Российской Федерации с актами субъектов большей юридической силой обладают нормативные правовые акты последних.
Часть 6 ст. 76 Конституции РФ оговаривает меньшую юридическую силу только лишь федеральных законов, однако, если данное правило адресовано федеральным законам, то оно, безусловно, распространяется и на подзаконные федеральные акты (акты палат Федерального Собрания РФ, Президента и Правительства РФ).
Российская модель использует двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытые перечни предметов исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу — вне пределов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации и к компетенции ее субъектов.
Развивая конституционную модель совместного ведения, Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов российской Федерации» от 24,июня 1999 г. (с последующими изменениями) установил, что Российская Федерация в сфере совместного ведения осуществляет рамочное регулирование, а субъекты Федерации в заданных ею пределах детально регулируют требующие этого отношения.
Однако названный закон утратил силу с 8 июля 2003 г. — дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. В настоящее время именно последний Закон регулирует общие вопросы разграничения федеральных и региональных полномочий в сфере совместного ведения.
Во-первых, он подтверждает возможность разграничения именно полномочий, а не предметов ведения, закрепленных конституционно. Под предметами ведения понимают нормативно очерчиваемые сферы жизнедеятельности общества без конкретизации прав, обязанностей вовлеченных в них субъектов (обеспечение правопорядка, природопользование, образование, наука, и т.п.).
Полномочия органов власти — их публичные права, обязанности по совершению определенных действий, осуществлению определенной деятельности в рамках отдельных предметов ведения. В Законе указано, что полномочия органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.
Во-вторых, в нем меняется подход, согласно которому Федерация в сфере совместного ведения, по общему правилу, осуществляла лишь рамочное регулирование. Закон содержит развернутый перечень полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения (41 позиция), финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Естественно, по объему охватываемых отношений данный перечень существенно уже сферы совместного ведения, очерченной в ст. 72 Конституции РФ.
Только рамками этого перечня ограничены возможности Федерации по осуществлению детального правового регулирования. Так, федеральные законы не могут содержать положений, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для выполнения содержащихся в данном перечне полномочий органов власти субъектов Федерации.
По всем иным вопросам совместного ведения Федерация вправе самостоятельно определять объем, направленность, содержание собственного правового регулирования, степень детализации последнего. Соответственно органы власти субъектов Федерации сохранили за собой в сфере совместного ведения право самостоятельного правового регулирования только тех вопросов, что закреплены в вышеуказанном перечне их полномочий.
Во всех остальных случаях осуществление ими правового регулирования вопросов совместного ведения возможно в порядке федерального делегирования (законами, договорами, соглашениями).
В-третьих, в Законе определено, что если другие федеральные законы наделяют органы власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями (не входящими в обсуждаемый перечень), то осуществляются такие полномочия за счет субвенций из федерального бюджета.
Такие федеральные законы должны, в частности, определять права и обязанности органов власти субъектов Федерации и корреспондирующие им права, обязанности федеральных органов власти, устанавливать способ, минимальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета на осуществление соответствующих полномочий, содержать указание на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Федерации материальных объектов в целях осуществления названных полномочий.
В-четвертых, подтверждено право субъектов Федерации на опережающее регулирование в сфере совместного ведения. Они могут принимать свои правовые акты до принятия федеральных законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральным законом в течение трех месяцев.
В-пятых, им установлено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами субъектов Федерации. Такой порядок существовал и ранее.
В-шестых, в Законе оговорен ряд принципиальных вопросов договорного разграничения полномочий в сфере совместного ведения. Заключение договоров о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Федерации и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий.
Проект договора направляется главой (руководителем высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации на одобрение в законодательный орган субъекта Федерации. Если такое одобрение получено, то глава (руководитель высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации сообщает об этом Президенту РФ, После чего договор подписывается Президентом РФ и главой (руководителем высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации и в течение 10 дней после подписания направляется Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для утверждения его федеральным законом.
Договор вступает в силу со дня вступления в силу данного закона, если законом не установлено иное. Вступивший в силу договор имеет силу федерального закона. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. Досрочное расторжение договора возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.
Наряду с договорами о разграничении полномочий в сфере совместного ведения допускается заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Федерации о взаимном делегировании полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Названные соглашения подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти и главой (руководителем высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации, вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования.
Федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, соглашения между федеральными и региональными исполнительными органами власти могут закреплять полномочия органов власти субъектов Федерации и по отдельным предметам исключительного ведения Российской Федерации. Расходы на выполнение таких полномочий покрываются за счет субвенций из федерального бюджета.
Следует укдазать что органы власти Российской Федерации вправе осуществлять развернутое детальное регулирование в сфере совместного ведения и даже в сфере собственных полномочий субъектов Федерации, если это необходимо для обеспечения прав и свобод граждан когда, например, акты субъектов Федерации отсутствует, или противоречат федеральному законодательству.
Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил правомерность такого «вторжения», в Постановлении по «тульскому делу» подчеркнув, что если субъект Федерации не принял закона, отнесенного к его компетенции, то федеральный законодатель в случае необходимости вправе осуществить правовое регулирование в этой сфере.
Федеральный центр в настоящее время отдает приоритет законодательному способу разграничения предметов ведения и полномочий между собой и субъектами РФ. Поэтому договорная практика идет на спад.
Российская Федерация является асимметричным государством, включая в свой состав субъекты с разным конституционно-правовым статусом. Среди них республики, автономная область, автономные округа, края, области, города федерального значения. Республики, автономную область, автономные округа объединяет их национально- территориальная специфика — они конституированы как формы реализации национального самоопределения коренных для них народов. Надо заметить, что только республики реально являются внутрироссийскими национальными государствами, а национальное
Своеобразие автономной области, автономных округов фиктивно, поскольку титульные для них народы малочисленны и тяготеют к негосударственным формам самоопределения. Остальные субъекты Федерации являются чисто территориальными государственными образованиями.
Таким образом, асимметризм Российской Федерации проистекает и из ее одновременного построения на основе принципов территориального и национально-территориального федерализма. Российская Федерация остается национально-территориальной Федерацией. Насколько оправдано сохранение в государстве асимметрии национального профиля — решит жизнь.