Договорные источники
Договорно-правовые источники подразделяются на две большие группы: международные договоры Российской Федерации и внутригосударственные договоры и соглашения. Будучи формально однотипными (в обоих случаях формой акта выступает договор), международные и внутригосударственные источники целесообразней рассматривать в разных группах по следующим причинам.
Международные и внутригосударственные договоры различаются по их юридической силе и предмету регулирования. Одна из сторон в обоих видах договоров совпадает (федеральные органы государственной власти), а вторая сторона всегда отлична (в международных договорах — это иностранное государство, международная организация и т.п., а во внутригосударственных договорах — всегда субъект Федерации в лице соответствующих органов).
Наконец, ст. 15 Конституции РФ, впервые включившая международно-правовые источники в состав российской правовой системы, относит к их числу не только международные договоры Российской Федерации, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что не позволяет рассматривать названные источники в отрыве друг от друга.
Международные договоры относились к источникам конституционного права и ранее, а внутригосударственные договоры и соглашения в качестве таковых появились относительно недавно. Они включают в себя горизонтальные договоры и соглашения (между субъектами Федерации) и вертикальные договоры и соглашения (между Федерацией и ее субъектами), которые в зависимости от числа сторон могут быть двусторонними, трехсторонними и т.д.
Федеративный договор. В 1992 г. были заключены три договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных типов субъектов Федерации, получившие в целом родовое название — Федеративный договор. Данный документ был включен тогда в текст Конституции.
Сейчас Конституция РФ не содержит в своем тексте Федеративный договор. Более того, согласно ч. 4 п. 1 Раздела второго Конституции, в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, действуют положения Конституции. В условиях, когда ст. 71—73 Конституции РФ по-новому, по сравнению, с Федеративным договором, формулируют принципы разграничения предметов ведения между центром и субъектами, положений Договора, не противоречащих Конституции, остается крайне мало.
Так, рассматривая дело о «республиканском суверенитете» Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что, как следует из преамбулы, ч. 3 ст. 3 и п. 1 Раздела второго Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.
Часть 3 ст. 11 Конституции называет Федеративный договор в качестве одного из документов, посредством которого разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
В то же время, как указал Конституционный Суд РФ, в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ кроме Федеративного указываются и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. К ним относятся индивидуальные договоры с отдельными субъектами федерации. Предметами таких договоров могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.
Договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на его допустимость, а также при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (вертикальные договоры) могут быть двусторонними (таких большинство), трехсторонними и т.д. Трехсторонними договорами являются, например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа. О необходимости подготовки и заключения подобных договоров в рамках еще более сложной конфигурации (два субъекта Федерации — автономные округа в составе третьего — области) говорится в решении Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г.
Вертикальные соглашения. Последние заключаются органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Предметами соглашений могут быть: передача части полномочий, условия их осуществления, порядок, материально-финансовая основа; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. В настоящее время действуют более 200 соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения.
Среди них имеются соглашения в области развития агропромышленного комплекса; санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма; строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства (соглашения между Правительством РФ и администрацией Краснодарского края); в области социально-экономического развития; международных и внешнеэкономических связей; общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования (соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Коми); о разграничении государственной собственности; по вопросам межбюджетных отношений (соглашения между Правительством РФ и Правительством Удмуртской Республики).
Горизонтальные договоры и соглашения. Они заключаются между субъектами Федерации. Последние самостоятельно реализовывают свою компетенцию, в том числе путем кооперации усилий и средств в рамках двусторонних и многосторонних договоров без участия федерального центра. Предметом горизонтальных договоров и соглашений являются экономическое, культурное, научно-техническое и иное сотрудничество.
В качестве примеров можно привести договоры между Москвой и Республиками Башкортостан и Бурятией, соглашение между Республикой Коми и Свердловской областью о совместном развитии сырьевой базы черной и цветной металлургии, соглашение между правительствами Башкортостана и Санкт-Петербурга о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве и др.