Территориальные и организационные основы местного самоуправления
Местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Обобщенным наименованием самоуправляющихся территорий служит понятие «муниципальное образование». Оно впервые было введено Гражданским кодексом РФ и затем Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах, которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Территориальное устройство местного самоуправления, сложившееся на основе Федерального закона от 28 августа 1995 г., в разных субъектах Федерации различно. Например, в Республике Алтай создано 11 муниципальных образований; в Республике Татарстан — 928; в Пермской и Свердловской областях — 48 и 72 соответственно, а в соседних с ними Курганской и Челябинской областях — 459 и 325 самоуправляющихся территорий.
Причина такой разноголосицы в отличных подходах субъектов Федерации к территориальной организации местного самоуправления: одни регионы, отождествляя административное и муниципальное устройство, признают административную единицу муниципальным образованием. Так, в Курганской области самоуправляющимися территориями признаются города (9), районы (24), поселки городского типа (5), сельсоветы (420), иные муниципальные образования (1). Это пример того, когда сетка административного деления субъекта Федерации совпадает с муниципальным устройством;
другие регионы разграничивают административную и самоуправленческую организации. В этом случае в административных единицах осуществляется государственная власть, а в муниципальных образованиях властные функции выполняют органы местного самоуправления;
третьи регионы закрепляют статус муниципальных образований за отдельными административно-территориальными единицами, отдавая предпочтение городам, районам или сельсоветам. В упоминавшейся Свердловской области из 72 муниципальных образований: городов — 31, районов — 28, поселков городского типа — 8, прочих — 5, т.е. ставка сделана на районы и города. В Пензенской области из 407 муниципальных образований 376 являются сельсоветами, т.е. сельские советы (округа) составляют самое массовое звено муниципальных образований.
Первая и третья группы регионов по территориальному устройству местного самоуправления доминируют в нашей стране. Второй вариант встречается реже. Он имеет место, например, в Ленинградской области.
Современная реформа местного самоуправления предполагает формирование трехуровневой системы, охватывающей: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.
Поселений представляют собой один городской или сельский населенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых решаются вопросы местного значения. Муниципальные районы охватывают несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межмуниципального характера, выполнения отдельных государственных полномочий.
Статусом городского округа наделяются крупные города, в которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий. Выделение городских округов в отдельную группу муниципальных образований не случайно. Крупные города с их мощным экономическим и финансовым потенциалом занимают особое место в череде самоуправленческих территорий.
Их отличают размах социально-экономических показателей, способность самостоятельно зарабатывать средства, отдавать часть из них в бюджет вышестоящего уровня. Это так называемые территории-доноры в противовес подавляющему; большинству других муниципальных образований, находящихся на содержании государства. Городские округа решают вопросы местного значения не только собственные, предоставленные только им, но и принадлежащие поселениям и муниципальным районам. Следовательно, еще одно направление реформы — специализация полномочий муниципальных образований разного уровня.
Кроме того, имеются муниципальные образования со специальным статусом — города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, города-наукограды, приграничные территории.
Местное самоуправление — это, в первую очередь, деятельность органов власти. Их структура определяется населением при принятии устава муниципального образования.
Обязательным элементом организационной структуры местного самоуправления является наличие выборного представительного органа. Законодательство закрепляет статус, компетенцию представительных органов, определяет их отношения с иными органами.
Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного самоуправления — может избираться населением, представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования, избираемый жителями, может входить в состав Думы, являться ее председателем или возглавлять местную администрацию. Глава, избранный представительным органом, является его председателем. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования выступает местная администрация.
Статусом органа местного самоуправления наделен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета.