Понятие и принципы местного самоуправления
Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя страны. Получив в 1993 г. закрепление в Конституции РФ, местное самоуправление явилось: формой народовластия; способом осуществления многих гражданских прав, реализуемых в индивидуальном и коллективном порядке; организационно и функционально обособленным уровнем власти. В совокупности названные составляющие обеспечивают высокий престиж местного самоуправления.
Начиная с 1991 г. Российская Федерация переживает третью реформу местного самоуправления. Первая реформа была связана с Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.; вторая — пришлась на середину 90-х гг., когда в развитие Конституции 1993 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.; третья — началась после избрания Президентом РФ В.В. Путина.
Ее суть — детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, усиление роли граждан в осуществлении функций местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обсуждалась на заседании Государственного Совета 23 октября 2002 г., после чего была внесена Президентом РФ в Государственную Думу. Хотя основная идея третьей реформы заключается в разграничении полномочий между уровнями власти, фактически, федеральный центр ищет новые организационно-правовые, финансово-экономические рычаги адаптации местного самоуправления к государственному устройству России.
Понятие местного самоуправления. Конституция РФ не дает развернутого определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Впервые оно появилось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его Исторических и иных местных традиций (ст. 2).
В Федеральном законе «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. воспроизводится определение, содержащееся в Хартии: это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Близость приведенных дефиниций прослеживается в отдельных характеристиках местного самоуправления: «под свою ответственность», «в интересах населения». Некоторые авторы объясняют эту близость концептуальным сходством конструкций местного самоуправления в российской и европейской версиях. Они стараются отыскать дополнительные, намеренно преувеличенные свидетельства, общности подходов к оценке сущности местного самоуправления.
В основе такого суждения находится понятие «деятельность», содержащееся в российском определении местного самоуправления. Однако Хартия не использует этот термин, заменяя его другим: «право и реальная способность». В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ее разработчики отказались от трактовки самоуправления как деятельности.
Теперь местное самоуправление расценивается иначе — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения: исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
По нашему мнению, общность дефиниций местного самоуправления объясняется не столько искусственными закономерностями, сколько целями прагматичного заимствования тех положений Хартии, которые устраивают Российскую Федерацию. В российском варианте местное самоуправление — это деятельность в первую очередь населения непосредственно, а во вторую — муниципальных органов. Европейская хартия делает акцент на органы местного самоуправления, хотя и не отрицает различных форм прямой демократии.
В связи с этим российский подход представляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих граждан, следует признать, что самоуправленческий потенциал россиян довольно низок. Поэтому в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» больше внимания уделяется формам прямого участия граждан в решении местных вопросов.
В Европейской хартии муниципальные органы регламентируют значительную часть публичных дел как сугубо местного значения, так и представляющих государственный интерес. Этой формулировкой решается принципиально важная задача сближения государства и местного самоуправления. Российская конструкция местного самоуправления, напротив, выстроена на противопоставлении государственного и муниципального начал.
Помимо законодательных существуют иные определения местного самоуправления. Одни авторы рассматривают его как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации и самодеятельности граждан, другие склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти.
Принципы местного самоуправления обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации. Раскроем важнейшие из них.
Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в весьма распространенной в теории конституционного и муниципального права позиции, согласно которой государство лишь признает существование местного самоуправления, а не учреждает его. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует свое расположение, ведь местные институты власти исторически много старше государственных.
Одного уважения со стороны государства к местному самоуправлению, быть может, было бы недостаточно, но Европейская хартия обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Напоминание совсем нелишнее, тем более, что, согласно Хартии, местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.
Российская Федерация разделяет требования европейского сообщества, наделяя местное самоуправление высоким статусом одной из основ конституционного строя страны. Местное самоуправление рассматривается как форма отправления народом своей власти, как непременный спутник демократической России.
В Конституции РФ принцип местного самоуправления получил развернутое закрепление в отдельной главе и в нескольких самостоятельных статьях других глав. Сравнивая, например, российскую и французскую конституции, заметим, что территориальное самоуправление во Франции представлено всего одной конституционной нормой. Критики французской Конституции отмечают, что местного самоуправления во Франции просто нет.
Таким образом, с точки зрения официального государственного признания российское местное самоуправление вполне благополучно. Оно поддерживается развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133).
Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических норм, которые наделяют его собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов допускается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).
Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории. В пределах полномочий местного самоуправления муниципальные органы как властные учреждения издают правовые акты, обязательные для применения в границах муниципального образования.
Принцип независимости органов местного самоуправления — самый спорный из всех концептуальных установок в области организации и функционирования этого института. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Нарекания в адрес этой конституционной нормы поступают из различных сфер российского общества. Руководители исполнительных органов субъектов Федерации, представляющие главную оппозицию современной модели российского местного самоуправления, причину потери управляемости территориями муниципальных образований объясняют исключением местного самоуправления из государственной системы.
Статья 12 Конституции РФ вызывает критику значительной части специалистов в области конституционного и муниципального права. Некоторые из них характеризуют принятую в настоящее время конструкцию местной власти как суперреволюционную, а потому утопичную. Утверждается, что она резко диссонирует с известными моделями местного самоуправления в других странах.
В настоящее время заметно стремление федерального законодателя приблизить муниципальную власть к государственной (фактическое определение структуры местных органов; установление границ самоуправляющихся территорий; возможность введения внешнего управления в муниципальном образовании, т.д.).
Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.
Ответственность местного самоуправления перед населением муниципального образования наступает в результате утраты его доверия. Однако возбуждение процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления требует обязательного установления в судебном порядке фактов конкретных правонарушений, допущенных депутатом, должностным лицом.
Ответственность местного самоуправления перед государством установлена за нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования; признание недействующими в судебном порядке актов органов местного самоуправления; др.
Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном федеральными законами.