Предмет референдумов

На референдумы могут выноситься любые важные вопросы жизни соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, находящиеся в их ведении. Это общее правило, исключения из которых перечислены в законе.

На всероссийский референдум не могут быть вынесены вопросы:

об изменении статуса субъектов Федерации;
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства;
о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
амнистии и помилования.

Перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдумов субъектов Федерации, местных референдумов, предусмотрен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Субъекты Федерации, муниципальные образования, определяя в своих актах вопросы соответствующих референдумов, должны воспроизводить данный перечень и не пользуются правом его изменения. Такой подход следует рассматривать как федеральную гарантию незыблемости принципа народовластия и права граждан на участие в референдумах на равных условиях независимо от места проживания.

На референдумы субъектов Федерации и местные референдумы не выносятся следующие вопросы:

досрочное прекращение или продление срока полномочий, приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также проведение досрочных выборов в органы государственной власти субъектов местного самоуправления либо отсрочка указанных выборов;
персонального состав органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
избрание депутатов, должностных лиц, утверждение, назначение на должность, освобождение от должности должностных лиц, дача согласия на их назначение на должность и освобождение от таковой;
принятие или изменение соответствующего бюджета, исполнение и изменение финансовых обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований;
принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В приведенные перечни включены вопросы, обсуждение и решение которых на референдумах затруднительно, поскольку они не поддаются профессиональному решению большинством голосов.

На референдум субъекта Федерации не выносятся вопросы федерального ведения и вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, урегулированные Конституцией РФ, федеральным законом. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Таким образом, невозможно решение на референдумах субъектов Федерации, местных референдумах вопросов, не входящих в их компетенцию, но делегированных им вышестоящими органами в порядке правонаделения.

Однако и на всероссийские референдумы не могут выноситься вопросы, находящиеся в исключительном ведении субъектов Федерации, например вопросы административно-территориального устройства конкретных субъектов. Предметом референдумов субъектов Федерации не могут быть вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Вопросы, выносимые на референдум любого уровня, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации. Формулировки этих вопросов должны обеспечивать возможность ясного, однозначного ответа на поставленные вопросы.

Законодательную установку на то, что вопросы референдумов не должны противоречить законодательству Российской Федерации, субъектов Федерации, не следует рассматривать в качестве абсолютного запрета на принятие решений, расходящихся с федеральными законами, законами субъектов, действующими на момент принятия решений всероссийского (регионального) референдума.

Часто принятие того или иного решения, в том числе на референдуме, как раз и имеет целью изменение действующего законодательства. Поэтому упомянутый запрет означает невозможность принятия на всероссийском референдуме решений, пусть и отвечающих предмету всероссийского референдума, но не соответствующих Конституции РФ, федеральным конституционным законам. (Заявленное правило не распространяется на пересмотр Конституции РФ по решению Конституционного Собрания РФ.)

На референдумы субъектов Федерации не могут выноситься решения, которые противоречат тем предписаниям федеральных законов, законов субъектов, содержание которых однозначно предопределено федеральным законодательством или конституциями (уставами) соответствующих субъектов. В то же время, ряд субъектов Федерации прямо предусматривают возможность изменения собственных конституций (уставов) на референдумах. Следовательно, на референдумы таких субъектов могут выноситься законопроекты, не соответствующие их действующим конституциям (уставам).

Законодатель вводит ограничения по проведению референдума в целом.

Референдумы не проводятся:

в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;
в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов предыдущего референдума;
в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны по решению уполномоченного органа (за исключением случаев, когда референдум инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
если его проведение приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Последнее положение стало предметом рассмотрения со стороны Конституционного Суда РФ (постановление от 11 июня 2003 г.1). Суд постановил, что данное положение не противоречит Конституции РФ, поскольку по его конституционно-правовому смыслу период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.

Установление иных ограничений на проведение референдума Российской Федерации не допускается. Например, принятие органом государственной власти решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения такого референдума.