Понятие референдума и право граждан на участие в референдуме
Под референдумом обычно понимают утверждение публично-властных решений путем всенародного голосования граждан, проживающих в границах конкретного государства, субъекта федерации, административно-территориальной единицы или муниципального образования, по вопросам соответствующего уровня с целью выявления их мнения, обязательного для всех субъектов национального права.
В частности, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны применять указанные решения. Такой референдум называют властным, или законодательным. Термином «референдум» обозначают и опросы населения по государственно-важным вопросам, проводимые в форме народных голосований общегосударственного или иного масштаба. Этот референдум именуют консультативным. Позиция граждан, выраженная на консультативном референдуме, так же как и на властном, обязательна, но не для применения, а для учета органами государственной власти и местного самоуправления.
Как элемент конституционной системы страны референдум закреплен в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, где он вместе с выборами характеризуется в качестве высшего непосредственного выражения власти народа.
Федеральное законодательство о референдумах предусматривает проведение только властных референдумов. Однако право населения на консультативный референдум вытекает в качестве подразумеваемого полномочия из их права на волеизъявление в ходе властных референдумов. Право на большее (властный референдум) подразумевает и право на меньшее (консультативный референдум).
Добавим, что законодательство об образовании субъектов Российской Федерации предусматривает проведение референдумов в субъектах, инициирующих, например, процедуру объединения. Очевидно, что положительное решение граждан по вопросу объединения на этих референдумах не означает обязательного проведения такого объединения, поскольку окончательное решение данного вопроса находится в ведении федеральных органов власти.
Принципиальные основы организации и проведения всероссийских, региональных и местных (муниципальных) референдумов определены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. Положения данного Закона развиваются в законодательных актах об отдельных видах референдумов. Порядок организации и проведения все российских референдумов установлен Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. (с последующими изменениями).
Интересно, что здесь акт с большей юридической силой направлен на детализацию акта с меньшей юридической силой. Поэтому в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. особо оговаривается, что его нормы, регулирующие вопросы назначения, подготовки и проведения референдума Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.
Субъекты Федерации принимают собственные законы о референдумах и о местных (муниципальных) референдумах. Это могут быть отдельные законы о референдуме в субъекте Федерации и о местном референдуме, как, например, в Тюменской области, или единый законодательный акт, регулирующий порядок проведения референдумов в субъекте Федерации, местных референдумов, как, например, в Свердловской области. Иногда объединяются законодательные положения о выборах и референдумах (Воронежская область), где проведение областных и местных референдумов регулируется Избирательным кодексом. Вариант совмещения в одном акте о референдуме норм, регулирующих иные отношения, вряд ли оптимален. Процедура референдума сложна и требует обособленного правового регулирования,
Гражданин Российской Федерации может участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, рода и характера занятий, а также других обстоятельств.
Право граждан на участие в референдуме строится на тех же основаниях, что и право избирать и быть избранным. Это принципы всеобщего равного и прямого права на волеизъявление в порядке тайного голосования. В частности, принцип прямого волеизъявления означает непосредственное принятие гражданами решений по любым вопросам референдума. Граждане участвуют в референдумах лично и добровольно. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принуждения их к участию или неучастию в референдумах, а также на его свободное волеизъявление.
Право участвовать во всероссийских референдумах принадлежит; российским гражданам независимо от места их проживания; в референдумах субъектов Федерации, местных референдумах — российским гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующих субъектов, муниципальных образований. В местных референдумах в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, вправе участвовать иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на законных основаниях на территории соответствующих муниципальных образований.
Право голоса на референдумах принадлежит лишь лицам, достигшим на день проведения референдума 18-летнего возраста. Не имеют права участвовать в референдумах любого уровня лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
В основном совпадают и принципы организации выборов и референдумов. Так, при проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория Российской Федерации (субъекта Федерации, муниципального образования) структурируется под нужды голосования и разбивается на участки для голосования. Граждане голосуют на референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования. Организация и проведение референдумов, как и выборов, возлагается на систему специальных комиссий — при этом обязанности комиссий референдума выполняют, как правило, избирательные комиссии.
Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся референдума, а также выносимые на него вопросы доводятся до сведения населения, в том числе путем их опубликования. Граждане, инициативные группы участников референдума, общественные объединения вправе в любых законных формах беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведения референдума, «за» или «против» участия в референдуме, «за» или «против» законопроекта или иного вопроса, выносимого на референдум. Агитация допускается через средства массовой информации, путем проведения различных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, иных мероприятий), путем выпуска и распространения печатных и иных агитационных материалов.
Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.
Решения, принятые в ходе властного референдума в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, всех иных субъектов. Эти решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами или должностными лицами. Если для реализации решения референдума требуется принятие дополнительных правовых актов, то органы государственной власти или органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит издание названных актов, обязаны их издать.
Например, если для осуществления решения, принятого на всероссийском референдуме, требуется издание специального акта, то федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит этот вопрос, в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума обязан определить срок подготовки названного правового акта.
Решение референдума действует на всей территории страны (субъекта Федерации, муниципального образования) и может быть отменено только иным решением, принятым на аналогичном референдуме. Оно может быть признано недействительным и отменено в судебном порядке по основаниям и в порядке, предусмотренных федеральными законами. Отмена судом решения, принятого на референдуме, возможна по соображениям законности, но не целесообразности.
Референдум является самым сильным средством непосредственной демократии, помогая гражданам принимать свои решения независимо от позиции органов государственной власти и чиновников. Однако действенность этого института напрямую зависит от организованности общества, способности граждан не только высказываться по тем или иным вопросам, но и отстаивать, проводить в жизнь собственные решения. Государственной практике нашей страны известны случаи, когда решения референдумов перечеркивались властной элитой.
Например, после решения всесоюзного референдума от 17 марта 1991 г. о необходимости сохранения Союза ССР последний был упразднен руководством входивших в Союз ССР союзных республик. Руководство РСФСР, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г. в обход высших органов государственной власти Союза ССР и вопреки решению всесоюзного референдума от 17 марта 1991 г. заключило Соглашение об объединении трех названных республик в Содружество Независимых Государств (СНГ).
Данное соглашение прекращало действие Конституции Союза ССР. Верховный Совет РСФСР 12 декабря 1991 г. ратифицировал это Соглашение и принял решение о денонсации Договора об образовании Союза ССР, утвержденного I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г.
Поэтому юридическая форма референдума — лишь одна из гарантий свободного гражданского волеизъявления, но не более того. В то же время само наличие в правовой системе института референдума ориентирует государственный и муниципальный аппарат власти на принятие решений, отвечающих чаяниям граждан.