Избирательные системы субъектов Российской Федерации
Могут ли региональные избирательные системы быть оригинальными? Или они должны быть построены по общему образцу? Еще недавно федеральное законодательство не содержало никаких ограничений в использовании любых избирательных систем при проведении региональных и муниципальных выборов. Избирательные системы субъектов Федерации могли быть оригинальными. Другое дело, что не все стремились к этому.
В течение длительного периода явное предпочтение отдавалось мажоритарной системе. Она охватывала все региональные и муниципальные выборы. Ее очевидное преимущество объяснялось комплексом причин. Среди них: давние традиции применения, относительная простота процедур, прозрачность избирательного процесса, обусловленная непосредственным участием кандидатов.
Персонифицированные выборы, как свойство мажоритарной системы, для россиян значат много больше, чем закамуфлированный фамилиями трех первых партийных функционеров список кандидатов при пропорциональных выборах. Депутат, избранный в одномандатном избирательном округе, не скован узкопартийными интересами, нежели его коллеги из партийных фракций. Все это обеспечивало за мажоритарным выборами первенство в неформальном соперничестве избирательных систем.
Вместе с тем практика использования мажоритарной системы не была однородной. Выборы проводились по системе абсолютного и относительного большинства в одномандатных и многомандатных избирательных округах. Так, в 1996 г. из 29 проведенных выборов в законодательные органы субъектов Федерации избрание по многомандатным округам имело место лишь в пяти регионах. Из 70 избранных региональных глав исполнительной власти в период 1995-1997 гг. 12 избирались по системе относительного большинства. 30,79% депутатов представительных органов местного самоуправления в течение 1995—1998 гг. проходили по многомандатным избирательным округам.
Пропорциональная система выборов в регионах и муниципальных образованиях применялась крайне редко. Примером может служить Свердловская область, где с 1996 г. Областная дума Законодательного собрания избирается по общеобластному округу на основе пропорциональной системы. Положительной стороной этой системы выборов в Свердловской области обычно называют структурированность Областной думы, меньшую зависимость партий и представляющих их депутатов в Думе от внешних источников воздействия.
К недостаткам относят: плохую связь депутатов с избирателями; неравномерно представленные в палате территории области; присутствие в списках депутатов людей малоизвестных, ставших кандидатами по воле случая; создание множества карликовых политических объединений; выполнение региональными партиями роли «личной гвардии» конкретного лидера (губернатора, мэра или кого-то еще). Свердловский пример выявил еще одну негативную черту пропорциональных выборов в региональных условиях.
В течение более чем полугода работа Областной думы блокировалась группой депутатов, принадлежащих к одной фракции. При мажоритарной системе выборов подобная ситуация невозможна.
Ощутимый перевес негативных сторон над положительными чертами указывает на уязвимость пропорциональной системы выборов. Возможно поэтому она не получила широкого распространения в регионах при проведении выборов органов государственной власти и местного самоуправления. По пропорциональной системе избираются только 93 депутата представительных органов местного самоуправления 16 муниципальных образований Красноярского края (данные 1995—1998 гг.). По сведениям Центризбиркома РФ 2002 г., пропорциональные выборы в органы местного самоуправления по-прежнему остаются популярными только в этом сибирском регионе.
Ничтожно малым оставалось использование смешанной избирательной системы. В частности, она применялась в Калининградской области на выборах депутатов законодательного органа власти: 27 депутатов были избраны на основе мажоритарной системы, а 5 депутатов — по пропорциональной.
По сведениям Центризбиркома РФ, полученным в результате специального социологического исследования, степень поддержки различных типов выборов распределилась следующим образом. В пользу мажоритарной системы высказалось 60,2% респондентов, в пользу смешанной системы — 13,1%, в пользу пропорциональной системы — 8,6%. В публицистике, научной литературе содержатся прогнозы относительно избирательных систем. Так, по мнению С.Д. Князева, в современных условиях заслуживает поддержки постепенное реформирование смешанной избирательной системы, наделенной на полный отказ в перспективе от ее пропорциональных составляющих.
Федеральный законодатель выразил свое отношение к этой проблеме в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. В первую очередь это касается выборов высших должностных лиц субъектов Федерации. Согласно п. 1 ст. 71 Закона избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Эта норма автоматически переводит все без исключения выборы руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в разряд мажоритарной системы выборов абсолютного большинства.
Второе положение связано с п. 16 ст. 35 Федерального закона. Согласно ему не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе региона либо водной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (блоками), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из этих списков. Это, в свою очередь, означает повсеместное внедрение смешанной (мажоритарно- пропорциональной) избирательной системы.
В сущности, два названных положения отменяют самостоятельность региональных избирательных систем. Прежде федеральный законодатель пытался оказывать влияние на состояние всех видов избирательных систем. Так, в 1997 г. впервые в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав число депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе было ограничено пятью. Это стало стандартом для регионов, выборы в которых проводились с использованием мажоритарной системы в многомандатных округах. Запрет на одновременное вхождение кандидата в различные списки кандидатов унифицировал пропорциональную систему выборов. Однако все это было дозированное, осторожное воздействие на региональные выборы.
Современная унификация федеральным законодателем избирательных систем регионов не в полной мере соответствует конституционной модели распределения полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В исключительном ведении Российской Федерации находятся регулирование и зашита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Это конституционное требование применительно к избирательному праву граждан реализовано в нормах Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
В остальном субъекты Федерации, согласно ст. 73 Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти, в том числе в решении вопросов, касающихся избирательной системы. До Федерального закона от 12 июня 2002 г. такая позиция была если не общепринятой, то весьма распространенной. Указывалось, что субъект Федерации самостоятельно определяет избирательную систему, применяемую на выборах, а также устанавливает конкретные параметры избирательных процедур и институтов в соответствии с особенностями региона при соблюдении стандартов избирательных прав граждан, зафиксированных в Конституции РФ и федеральных законах.
Таким образом, вопросы, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права, должны находиться в ведении федерального центра, а вопросы организации выборов — оставаться прерогативой субъектов Федерации. Между тем получается, что регионы лишились и того, и другого. За ними пока сохраняется свобода усмотрения в организации избирательной системы на муниципальных выборах, но в основном возможности регионов минимизированы почти до нулевой отметки. Унификация региональных избирательных систем в сочетании с рекомендациями федеральных органов о совмещении выборов губернаторов с президентской избирательной кампанией, первый опыт расформирования избирательной комиссии Красноярского края вряд ли случайны.