Процесс становления региональных избирательных систем
Региональные избирательные системы — явление для России новое. Начало ему было положено в 1993 г. Именно тогда указами Президента РФ органам государственной власти субъектов Федерации было предписано принять положения о выборах в представительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Речь идет об указах «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» от 27 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» от 29 октября 1993 г.
Источником формирования субъектами Федерации собственных избирательных систем стала Конституция РФ, которая установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в регионах отнесла к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Данная норма дополняется другой — об учреждении субъектами Федерации системы органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов в соответствии с основами конституционного строя России, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77).
Процесс становления избирательных систем в субъектах Федерации можно разделить на четыре этапа.
Первый этап (октябрь 1993 г. — декабрь 1994 г.) отмечен: отсутствием федерального законодательства о выборах; регулированием избирательного процесса президентскими указами; кратковременным периодом действия региональных положений о выборах, принятых во исполнение актов главы государства. В целом этот период в развитии российского избирательного права можно охарактеризовать как романтический.
Казалось, что важнейшую область отношений, каковой является избирательное право, можно было регламентировать не законами государства, а подзаконными актами. Названные указы Президента РФ о выборах той поры были скромны по объему. Сравнивать ныне действующее законодательство о выборах с указами Президента РФ от 27 и 29 октября 1993 г. в части их количественных показателей просто не имеет смысла. Разница колоссальная.
Отсутствие деталей, четких процедур, неурегулированность многих механизмов открыли дорогу для различного рода отступлений, Нарушений федеральных норм. И если субъекты Федерации оценивали происходящее как закономерность, связанную с формированием самобытных региональных избирательных систем, то федеральный центр рассматривал данные события как временную вольницу, которой в перспективе должен быть положен конец.
Второй этап (декабрь 1994 г. — сентябрь 1997 г.) сложился под воздействием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. Этот первый Федеральный закон, регулирующий организацию и проведение выборов в постсоветской России, явился основой федеральных законодательных актов о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы, юридической базой огромного массива регионального законодательства о выборах. Но это случилось позднее, Для начала в развитие данного Закона Президент РФ 17 сентября 1995 г. издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», призванный стимулировать интенсивную законотворческую деятельность в регионах.
В итоге в 1995—1997 гг. в подавляющем большинстве субъектов Федерации были приняты законы, на основании которых проводились выборы в законодательные органы государственной власти, состоялись выборы более 70 глав исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в 1995 г. были избраны руководители 14 субъектов Федерации, в 1996 г. — апреле 1997 г, еще 56.
Принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» побудило к проведению выборов муниципальных органов. В тех субъектах Федерации, где была подготовлена необходимая нормативная база, выборы органов местного самоуправления состоялись в основном в период 1995-1996 гг. В отдельных регионах возникли определенные трудности, связанные, главным образом, с невосприятием органами государственной власти нового статуса муниципальной власти, установленного Конституцией РФ.
В ответ федеральный центр был вынужден ускорить процесс формирования соответствующей нормативной базы в целях практического осуществления прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Такой мерой стал Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.
Данный этап сопряжен с наступлением федеральных органов на различные нарушения избирательного законодательства в регионах. Спектр этих нарушений, согласно докладу Центризбиркома РФ об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления в 1996 г., довольно широк: превышение предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта в качестве условия приобретения ими пассивного избирательного права; владение государственным языком для получения права быть избранным; продление сроков полномочий властных органов и перенесение выборов на более поздние сроки; превышение возрастных цензов для кандидатов. В этот период избирательные споры, вытекающие из несовершенства законов субъектов Федерации, становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
Третий этап (сентябрь 1997 г. — июнь 2002 г.) обусловлен принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Он сохранил основные институты избирательного права и избирательного процесса: не претерпели серьезных изменений избирательные комиссии; сохранился порядок формирования избирательных округов и участков, составления списков избирателей; сбор подписей в поддержку выдвинутых кандидатов и др.
В то же время Федеральный закон максимально исключил ограничительные цензы избирательных прав граждан. К тому времени проблема соотношения федеральной и региональных избирательных систем рассматривалась преимущественно под одним углом зрения — неукоснительного соответствия последних федеральным законам.
В этот отрезок времени избирательное законодательство регионов в подавляющем большинстве состояло из отдельных законодательных актов о выборах органов государственной власти и местного самоуправления. Немногие субъекты Федерации кодифицировали собственные избирательные акты. Имела место интеграция стандартных для разноуровневых избирательных кампаний положений о всеобщих равных и прямых выборах, о порядке и механизмах формирования избирательных комиссий и прочих повторяющихся в избирательном законодательстве нормах.
Формы избирательных кодексов того времени различны. Существовали кодексы, так сказать, в «чистом виде» (содержали только нормы о выборах), а также «смешанные» кодексы, объединяющие положения о выборах, референдумах, отзыве выборных должностных лиц. Первому типу соответствовал Кодекс о выборах Республики Башкортостан (от 1 сентября 1997 г.); второму типу — Избирательный кодекс Свердловской области (от 5 декабря 1997 г.).
Четвертый этап (июнь 2002 г. — по настоящее время) отличается кардинальной заменой избирательных институтов, казавшихся прежде непоколебимыми. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. сохранил приверженность строгого следования региональных законов актам Федерации. Все новации данного Закона (о них шла речь выше) должны найти отражение в законах субъектов Федерации. Например, многие статьи новой редакции Избирательного кодекса Свердловской области начинаются со слов: «В соответствии с Федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав...».
Тенденция последнего времени — рост числа субъектов Федерации, принимающих свои избирательные кодексы. В 1997—1998 гг. таких субъектов было пять, сейчас — более десяти. Центризбирком РФ в постановлении «О практике применения Избирательного кодекса Свердловской области при подготовке и проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Свердловской области» отметил, что кодификацию избирательного законодательства не следует рассматривать как ближайшую и обязательную задачу для всех субъектов Федерации.
Регионы должны самостоятельно выбирать способ регулирования избирательного процесса, сообразуясь с собственными потребностями и возможностями, уровнем правовой культуры организаторов выборов и населения. Тем не менее, популярность такой формы выборного законодательства все же растет.