Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Правовую основу выборов депутатов Государственной Думы составляют нормы Конституции РФ, а также федеральных законов: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12 июня 2002 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г.

Это — третий специальный Федеральный закон, регламентирующий порядок проведения выборов депутатов нижней палаты российского парламента. Динамика их появления обусловлена двумя закономерностями: обновлением федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав и периодичностью выборов Государственной Думы, в преддверии которых они принимаются.

Первый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы был принят 21 июня 1995 г., второй — 24 июня 1999 г. Составной частью юридической базы выборов депутатов Государственной Думы является также федеральный закон об утверждении схемы одномандатных избирательных округов, который принимается не позднее, чем за 120 дней до истечения срока полномочий Государственной Думы действующего созыва.

Выборы депутатов Государственной Думы складываются из нескольких этапов.

Назначение выборов. Конституция возлагает назначение выборов Государственной Думы на Президента РФ. Такое решение принимается не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до голосования. При этом днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок полномочий Государственной Думы. Начало полномочий исчисляется со дня ее избрания.

При роспуске Государственной Думы глава государства назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца с момента ее роспуска. В качестве страховочного варианта выборы могут быть назначены Центральной избирательной комиссией, если по каким-либо причинам Президент не сделает этого.

Образование избирательных округов и участков. Половина состава депутатов Думы (225 чел.) избирается по одномандатным избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства избирателей (мажоритарная система), которая определяется путем деления общего числа избирателей на общее число одномандатных избирательных округов (225).

По данным 1996 г., в количественном отношении норма представительства составляла 466 тыс. избирателей. Из этого общего положения есть исключение. Оно касается тех субъектов Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства. В них образуется по одному избирательному округу.

Подобного рода диспропорции в избирательной системе, по мнению Конституционного Суда РФ, не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. Они допускаются в качестве вынужденной меры как средство примирения принципа равенства избирательных нрав граждан, с одной стороны, и принципа федерализма, с другой. В поддержку этого суждения Конституционный Суд привел решение Европейской комиссии по правам человека от 8 декабря 1981 г., признавшее следующее.

Избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая идее свободных выборов.

Окончательный вердикт Суда сводился к тому, что определенные отступления от общей нормы представительства могут вести к ограничению равного избирательного права. Однако это оправданный шаг в пользу принципам федерализма (постановление Суда от 17 ноября 1998 г. по делу и проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.).

Одномандатные избирательные округа образуются примерно равными по числу избирателей (допустимое отклонение от средней нормы представительства в пределах одного субъекта Федерации не должно превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — 15%). Избирательный округ не должен состоять из территорий, не граничащих между собой. Не допускается образование округа из s территорий двух и более субъектов Федерации.

В каждом субъекте должно быть не менее одного избирательного округа. Вторая половина депутатов нижней палаты Федерального Собрания избирается по единому федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками (пропорциональная система). Федеральный избирательный № округ включает всю территорию России.

Избирательные участки, предназначенные для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, образуются главами муниципальных образований. На территории каждого участка должно быть зарегистрировано не более трех тысяч избирателей. Не допускается пересечение границ округов границами участков. Избирательные участки создаются также в местах временного пребывания граждан.

Военнослужащие голосуют, главным образом, на общих участках, хотя в исключительных случаях допускается их создание на территориях воинских частей.

Избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы образуют систему, в состав которой входят Центризбирком; РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии. Из процесса формирования избирательных комиссий (окружных, территориальных и участковых) исключены представительные органы. Поэтому окружные и территориальные избиркомы образуются по решению избирательных комиссий субъектов Федерации.

Участковые комиссии формируются вышестоящими (территориальными) комиссиями. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Подробным образом определены полномочия избирательных комиссий. Окружные комиссии определяют результаты выборов по одномандатному избирательному округу и устанавливают результаты голосования по федеральному округу.

Территориальные комиссии ответственны за составление списков избирателей. Избирательные комиссии субъектов Федерации рассматривают жалобы на действия (бездействие) нижестоящих комиссий. В общей вертикали избирательных комиссий каждой из них отводится собственное место.

Выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам осуществляется двояко: в порядке самовыдвижения и политическими партиями, избирательными блоками.

Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру только в одном одномандатном округе. Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, не может быть выдвинут политической партией (избирательным блоком). О факте своего выдвижения кандидат сообщает в окружную избирательную комиссию путем направления письменного уведомления. В нем указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства кандидата.

Одновременно с уведомлением представляется заявление о согласии баллотироваться с указанием:

сведений биографического характера, о судимости кандидата (только в случае наличия неснятой и непогашенной судимости), гражданстве другого государства с указанием его наименования, даты и оснований приобретения;
принадлежности не более чем к одной политической партии с представлением документа, подтверждающего это обстоятельство;
обязательства в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной Думы;
размеров и источников собственных доходов, а также принадлежащего ему на праве собственности (в том числе совместной собственности) имущества, о вкладах в банках и ценных бумагах.

Решение о выдвижении кандидатов по одномандатным округам политической партией принимается тайным голосованием на съезде партии. При этом существует ограничительный ценз: партия или блок в состоянии выдвинуть по округу не более одного кандидата. Партийный выдвиженец не обязательно должен быть членом партии. В целом процесс выдвижения кандидатов партиями (блоками) более трудоемок, сложен с организационно-правовой точки зрения, нежели процедура самовыдвижения.

Выдвижение федерального списка кандидатов возможно только политической партией (избирательным блоком, состоящим из двух или трех политических партий) тайным голосованием на партийном съезде. Если партия намерена объединиться с другой партией или общественными объединениями в избирательный блок, на съезде избираются представители, уполномоченные принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока.

Такое решение принимается на съезде представителей политических партий. Политическая партия может выдвигать в состав списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной партии, других партий или общественных объединений. Эта норма ставилась под сомнение как не соответствующая Конституции РФ. В данном случае аргументация Конституционного Суда РФ была простой: равенство избирательных прав гарантируется независимо от принадлежности к общественным объединениям (постановление Суда от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г.).

Состав федерального списка, порядок размещения в нем кандидатов определяются политической партией, блоком. Федеральный список разбивается полностью или частично на региональные группы, соответствующие субъектам Федерации или их группам. Число региональных групп не может быть менее семи. Общефедеральная часть списка может включать не более 18 кандидатов. Общее число кандидатов в федеральном списке не должно превышать 270 человек.

В федеральный список могут входить кандидаты, выдвигаемые той же политической партией (избирательным блоком) по одномандатным избирательным округам. Данное положение, имевшееся еще в Федеральном законе от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде- грации», оспаривалось в Конституционном Суде РФ как не отвечающее принципу равенства избирательных прав.

Суд исходил из того, что принцип равенства избирательных прав вовсе не предполагает обязательность единой процедуры выдвижения кандидатов по одномандатному и федеральному округам. Реализация права быть зарегистрированным в федеральном списке кандидатов и по одномандатному округу как исходная стартовая возможность для всех граждан связана с особенностями смешанной избирательной системы, а потому оправданна.

Весь пакет документов (решение съезда; нотариально удостоверенная копия документа, подтверждающего факт внесения записи о Партии в единый государственный реестр юридических лиц; нотариально удостоверенная копия партийного устава; список уполномоченных представителей партии, их доверенности; сведения о кандидатах) направляется в Центризбирком РФ для выдачи заверенных копий писков кандидатов и начала сбора подписей избирателей.

В поддержку кандидата, выдвинутого в одномандатном округе, необходимо собрать подписи не менее 1% избирателей, зарегистрированных в этом округе (в случае проведения досрочных выборов — не менее 0,5%), в поддержку федерального списка кандидатов политическая партия, избирательный блок обязаны собрать не менее 200 тыс. подписей.

При этом на одного субъекта Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей (при досрочных выборах не более 7 тыс.). Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, федерального списка кандидатов может осуществляться по месту учебы, жительства, а также в других местах, где проведение предвыборной агитации и сбор подписей не запрещены.

Сбор подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов) может быть заменен избирательным залогом — денежными средствами, внесенными кандидатом на специальный счет Центризбиркома РФ. Эта практика существует в России с 1999 г. Внесение залога подтверждается представлением в соответствующую избирательную комиссию копии платежного документа о перечислении денежных средств. Избирательный залог для кандидата, политической партии (избирательного блока) составляет 15% от предельной суммы всех расходов из средств их избирательных фондов. Залог вносится исключительно из средств избирательного фонда единовременно и в полном объеме.

Регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится не позднее десяти дней после приема необходимых документов.

Для регистрации кандидата по одномандатному округу в окружную избирательную комиссию направляются:

подписные листы или копия платежного поручения о внесении избирательного залога с отметкой Сбербанка о принятии поручения к исполнению;
протокол об итогах сбора подписей избирателей; сведения об изменениях в данных о кандидате, представленных ранее;
первый финансовый отчет кандидата.

Для регистрации федерального списка кандидатов в Центризбирком РФ представляются:

подписные листы или копия платежного поручения о внесении избирательного залога с банковской отметкой;
протокол об итогах сбора подписей избирателей (если он осуществлялся);
сведения об изменениях, произошедших в федеральном списке кандидатов после заверки его копии и в данных о каждом кандидате;
первый финансовый отчет партии, избирательного блока.

Кандидатам, политическим партиям разрешается одновременно собирать подписи и вносить залог. Однако регистрация осуществляется только по одному из этих оснований. Регистрация кандидата по подписям избирателей обязывает комиссию вернуть залог на специальный счет кандидата, партии или блока.

Не допускается регистрация одного и того же лица более чем в одном федеральном списке кандидатов, а также более чем по одному одномандатному округу. Кандидат, зарегистрированный по одномандатному округу в порядке самовыдвижения, не может быть одновременно зарегистрирован как кандидат от политической партии или блока. Еще одно ограничение — претендент, зарегистрированный в округе от партии или избирательного блока, не может при этом входить в зарегистрированный федеральный список кандидатов от другой партии (блока).

В случае отказа в регистрации кандидат, федеральный список кандидатов могут быть выдвинуты повторно.

Статус кандидатов в депутаты Государственной Думы. Избирательное законодательство гарантирует кандидатам равный объем прав и обязанностей в самых разных областях. Зарегистрированный кандидат до дня официального опубликования общих результатов выборов не может быть: уволен по инициативе администрации; призван на военную службу, военные сборы, переведен на другую работу без его согласия; привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию без согласия Генерального прокурора РФ.

По его заявлению он освобождается от работы, службы, учебных занятий в любой день и на любое время. Кандидаты вправе назначить до 20 доверенных лиц, политические партии, избирательные блоки — до 500 доверенных лиц.

Со дня выдвижения кандидатов, федерального списка кандидатов и до ноля часов за сутки до дня голосования разрешается предвыборная агитация. Ее формы и методы определяются самими кандидатами, партиями и избирательными блоками. Они вправе привлекать к ее проведению иных лиц. Содержание предвыборной агитации определяется п. 1 ст. 57 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Методы агитации распространяются в равной мере всех участников избирательной кампании: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения массовых мероприятий; посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Формами агитации выступают публичные дебаты, круглые столы, дискуссии, пресс-конференции, интервью, выступления, видеофильмы и т.д.

Все претенденты обязаны создать собственные избирательные фонды. Исключение составляют кандидаты — участники федерального списка кандидатов. Избирательный фонд кандидата формируется за счет собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 50% от предельной суммы всех расходов. Кроме того, это могут быть средства партии, выдвинувшей кандидата (они не могут превышать 50% от суммы всех расходов).

Наконец, в состав избирательного фонда включаются добровольные пожертвования граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 5% и 50% от суммы всех расходов. Избирательный фонд политической партии (избирательного блока) формируется из двух источников: собственных средств (они не могут превышать 50% от суммы всех расходов); добровольных пожертвований граждан (0,07% от суммы расходов) и юридических лиц (3,5% от суммы всех расходов).

Предельная сумма расходов кандидата не может превышать 6 млн. руб.; политической партии (блока) — 250 млн. руб. Все расходы осуществляются только из средств избирательного фонда.

Стремясь поставить кандидатов в равные условия ведения избирательной кампании, законодатель ввел некоторые ограничения, связанные с должностным или служебным положением. Они адресованы претендентам, замещающим государственные или муниципальные должности либо находящимся на государственной или муниципальной службе. В равной мере эти ограничения затрагивают должностных лиц, журналистов, других творческих работников организаций, выпускающих средства массовой информации.

Впервые в 2002 г. введена обязанность зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории «А», выборные муниципальные должности (губернаторы, главы муниципальных образований), на время их участия в выборах освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Итоги выборов включают определение результатов выборов по одномандатному округу (это делает окружная избирательная комиссия) и результатов выборов в федеральном округе (их подводит Центризбирком РФ). Избранным по одномандатному округу считается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном числе голосов избранным является кандидат, зарегистрированный раньше.

Выборы признаются не состоявшимися, если:

в выборах приняло участие менее 25% от числа избирателей, включенных в избирательные списки на момент окончания голосования;
число голосов избирателей, поданных кандидата, набравшего наибольшее число голосов, окажется меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех.

Выборы считаются недействительными:

по решению суда, если допущенные в ходе голосования и подсчета голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления граждан;
если итоги голосования по округу признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей которых вместе включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа внесенных в них избирателей.

Политические партии (избирательные блоки) участвуют в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу на основе следующих правил.

1. К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получили 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее трех и за все эти списки подано в совокупности более 50% голосов избирателей. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

2. Если за федеральные списки, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, подано в совокупности 50% или менее голосов, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные федеральные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов федеральные списки, набравшие менее 5 % голосов. Это продолжается до тех пор, пока общие показатели федеральных списков не составят более 50% голосов избирателей, а к распределению депутатских мандатов будет допущено не менее трех федеральных списков.

3. В случае, если менее чем за три федеральных списка, каждый их которых получил 5% и более голосов избирателей, в целом подано более 50% голосов, а остальные списки набрали менее 5% голосов, к распределению мандатов допускаются списки, получившие 5% и более голосов, а также в порядке убывания числа голосов списки, получившие менее 5% голосов. Число списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, должно достичь трех.

4. Списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов, получают эти мандаты в соответствии со специальной методикой, установленной ст. 86 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. При этом действует правило, согласно которому до применения указанной методики из каждого федерального списка исключаются депутаты, избранные в Думу по одномандатным округам.

5. Депутатские мандаты, полученные федеральным списком, переходят в первую очередь к кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка. Оставшиеся мандаты переходят к кандидатам из региональных групп. Каждая региональная группа получает мандаты, число которых пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов.

6. Мандаты распределяются между кандидатами из федерального списка в соответствии с порядком размещения кандидатов в списке, установленным при регистрации этого списка в Центризбиркоме РФ.

Выборы по федеральному избирательному округу признаются не состоявшимися, если:

в выборах приняло участие менее 25% от числа избирателей, включенных в списки;
ни один федеральный список не получил 5% и более голосов избирателей;
на участие в распределении депутатских мандатов могут претендовать федеральные списки кандидатов, получившие в совокупности 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы по федеральному округу признаются недействительными, если:

допущенные в ходе голосования или установления их итогов нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей;
итоги голосования признаны недействительными на части Избирательных участков, списки избирателей на которых в сумме включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа внесенных в них избирателей;
итоги голосования по федеральному избирательному округу признаны недействительными не менее чем в одной трети одномандатных округов.

Признание выборов недействительными или несостоявшимися влечет назначение Центризбиркомом РФ повторных выборов. Они проводятся:

не позднее чем через четыре месяца (если Государственная Дума остается в неправомочном составе);
не позднее чем через один год (во всех остальных случаях).