Тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
Три основные тенденции характеризуют в настоящее время развитие избирательного права и законодательства. Первая тенденция связана с пересмотром всей концепции формирования власти. Теперь главное действующее лицо на выборах — партии. Правда, пока в ограниченном масштабе. Сделать решительный шаг в пользу формирования не только представительной части власти, но и ее исполнительной ветви, пока не удается.
Вторая тенденция обусловлена созданием единой вертикали в системе органов руководства выборами — избирательных комиссий. Образование этой вертикали происходит на общем фоне усиления централизации во всех сферах власти и управления. Не миновала эта участь и избирательные комиссии, хотя происходящее вызывает критическое отношение. Третья тенденция заключена в ужесточении требований к претендентам на выборные должности, соискателям депутатских мандатов.
1. Усиление роли политических партий в избирательном процессе — концепция, заложенная в Федеральном законе «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. Именно он предопределил последующую трансформацию избирательного законодательства. Декларация о возросшей роли партийного участия в сфере государственного строительства подкрепляется целой системой обязывающих и поощрительных мер, призванных активизировать их избирательный потенциал.
Федеральным законом от 23 июня 2003 г., внесшим изменения в федеральные законы «О политических партиях» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», право учреждения избирательных блоков на выборах депутатов Государственной Думы на будущее оставлено лишь за политическими партиями.
Партия, избегающая выборов в течение пяти лет подряд, подлежит ликвидации по инициативе государства. Очевидно, что это требование будет подталкивать партийных функционеров к обязательному участию в избирательных кампаниях всех уровней. По сути, это ключевое условие жизнеспособности партии, доказательство ее состоятельности. Законодательство изобилует средствами поощрения политических партий, опять же связывая их с результатами активности последних.
Вот некоторые из них. Партия, проявившая себя на выборах, вправе рассчитывать по их итогам на финансовую помощь государства (ст. 34 Федерального закона от 11 июля 2001 г.). Хорошо зарекомендовавшая себя партия, федеральный список которой был допущен распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, на выборах Президента РФ получает право регистрации выдвинутого ею кандидата без сбора подписей (п. 2 ст. 36 Федерального закона о выборах Президента РФ).
Руководящие органы политических партий, их структурных подразделений, выступающие в качестве групп участников референдума, получают бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, то возможно в случаях, если выдвинутые ими списки были допущены к распределению депутатских мандатов в органах государственной власти и местного самоуправления (п. 1 ст. 51 Федерального закона от 2 июня 2002 г.).
Внедрение мажоритарно-пропорциональной системы при формировании законодательных органов власти субъектов Федерации приведет к тому, что по партийным спискам будут избираться не менее половины их составов. Это нововведение находится в ряду мер, влекущих за собой возрастание роли партий. Кроме прочего, эта инициатива будет позитивным образом сказываться на процессе партийного строительства и структурировании российского политического пространства.
Повышая роль партий, законодатель стремился решить еще одну задачу — положить конец дроблению политической системы страны и существованию «карликовых» партий. Беспокоит не столько наличие почти 200 политических партий в России, сколько отсутствие группы партий, служащих реальным источником власти. Сформировать ее — высшая цель законодательных реформ.
Думается, что выполнению цели структурирования российского политического спектра послужит введение семипроцентного барьера голосов избирателей на выборах депутатов Государственной Думы, преодолеть который смогут немногие. Ощутимый рост партийного влияния, свойственный современной избирательной практике, не обошел стороной избирательные комиссии. После законодательных преобразований доля партийного присутствия в составах комиссий возросла с одной трети до одной второй.
2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. изменил механизм формирования избирательных комиссий. Так, председатели избирательных комиссий регионов, муниципальных образований предлагаются для избрания вышестоящими комиссиями. В случае отклонения предложенной кандидатуры эта же избирательная комиссия вносит другую кандидатуру. К сожалению, законодатель ничего не говорит о том, как быть, если повторное рассмотрение данного вопроса не нашло положительного решения.
Руководители окружных, территориальных и участковых комиссий назначаются на должность из числа членов этих комиссий и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями. В результате складывается жесткая вертикаль избирательных комиссий, основной чертой которой являются отношения субординационной подчиненности. Это странно для избирательной системы, которая изначально является демократической.
В ходе реформы законодательства о выборах избирательные комиссии потеряли право отмены регистрации кандидатов. Им предоставляется возможность доказывать обоснованность своей позиции путем обращения в суд с представлением об отмене регистрации. За комиссиями сохраняется право отказывать претендентам в регистрации по основаниям, установленным федеральным законом.
3. Новое законодательство ужесточает правила осуществления некоторых избирательных действий. Изменился состав субъектов выдвижения кандидатов. Исключено выдвижение от групп избирателей, а между тем недавно это была самая популярная форма участия в выборах. В настоящее время выдвижение кандидатов производится в порядке самовыдвижения или от избирательных объединений (блоков).
Однако здесь есть одна проблема, с которой придется столкнуться многим соискателям выборных должностей. Баллотироваться на крупный пост без поддержки извне, скажем, от групп избирателей крупных производственных коллективов (как это было раньше), как-то несолидно. Поэтому кандидаты будут вынуждены искать поддержки у политических партий.
Наряду со сведениями об имуществе, принадлежащем кандидату а праве собственности (в том числе совместной собственности), ему надлежит представлять в избирательную комиссию данные о своих вкладах в банках и владении ценными бумагами. Прежнее законодательство ограничивалось требованиями об указании имущества, принадлежащего только претенденту.
Перечень этого имущества также был уже, нежели теперь. Кандидат должен передать указанные сведения лично, не прибегая к помощи посредников. В то же время Федеральный закон о выборах Президента РФ отказался от положения, обязывающего детей кандидата на пост главы государства сообщать сведения об имуществе, находящемся в их собственности.
Одна из задач новейшего законодательства о выборах — минимизация использования возможностей, так называемого административного ресурса. Об этом всегда много говорили, но на конкретные шаги решились совсем недавно. Это выразилось, в частности, в обязанности зарегистрированных кандидатов, занимающих государственные и муниципальные должности категории «А», временно освобождаться от исполнения своих полномочий.
Лицам, не являющимся кандидатами и замещающим государственные и муниципальные должности, запрещено в период избирательной кампании использовать преимущества своего должностного или служебного положения в пользу кого-либо из кандидатов или избирательных объединений и блоков. Насколько эффективными окажутся данные законодательные новеллы, покажет время.
Появились новые детали в агитационной деятельности. Например, запрещено размещение печатных материалов в зданиях и помещениях для голосования на расстоянии менее 50 м от входа в них. Сохранила Свое действие норма, согласно которой реклама коммерческой и иной (допустим, хозяйственной) деятельности кандидата или избирательского объединения (блока), а также организаций, учредителями, собственниками или членами руководящих органов которых являются кандидаты, их доверенные лица, должна вестись но общим правилам предвыборной агитации. Она должна оплачиваться из средств избирательных фондов, а в день голосования и за один день до него такая реклама не допускается вообще.
Федеральным законом от 12 июня 2002 г. введена норма, на основании которой суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов в случае незаконного отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), признанного таковым после дня голосования.
Такое возможно лишь с одной оговоркой — если нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей. Данная норма применялась и раньше, в том числе и по этому основанию (отказ в регистрации), но содержала другую формулировку — суд мог отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов, если нарушения не позволяли с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей (п. 3 ст. 64 Федерального закона в ред. от 19 сентября 1997 г.).
Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина A.M. Траспова положения указанных статей были признаны не соответствующими Конституции РФ.
Суд посчитал, что подтверждение невозможности достоверного определения результатов состоявшегося волеизъявления избирателей в качестве безусловной и единственной предпосылки отмены судом решения избирательной комиссии ограничивает его полномочия но отмене итогов голосования и результатов выборов. Суд исходил также из того, что данные положения умаляют право граждан на судебную защиту.
Другому кандидату в депутаты Государственной Думы А. Макашову по аналогичному делу, повезло меньше. Все его доводы, а также точка зрения Самарского областного судa, удовлетворившего жалобу кандидата, не нашли поддержки в Верховном Суде РФ. На ссылку заявителя о том, что избиратели хотели голосовать за А. Макашова, но не смогли этого сделать в результате отмены его регистрации, Верховный Суд отреагировал следующим образом: это свидетельствует не о недостоверности волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании, а лить о волеизъявлении избирателей, занявших пассивную позицию.
Другой вывод кандидата о том, что не принявшие участие в выборах избиратели имели намерение голосовать за него, суд посчитал необоснованными как не подтвержденный достоверными доказательствами. Высокие рейтинги А. Макашова тоже не были приняты в расчет Судом, ибо не имеют доказательственного значения.
Иначе говоря, условие отмены решения комиссии судом осталось неизменным — невозможность выявления действительной воли избирателей. Получается, что новое законодательное положение вновь расходится с заявленной правовой позицией Конституционного Суда.