Предпринимательское право России

Санкции за нарушение антимонопольного законодательства

Глава 8 Закона о защите конкуренции озаглавлена «Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства». Однако практически только ст. 37 Закона имеет прямое отношение к ответственности.

В соответствии с п. 1 ст. 37 за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления, должностные лица иных органов или организаций, осуществляющих эти функции, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Как видим, Закон о защите конкуренции содержит бланкетную норму, отсылающую к использованию соответствующих положений действующего законодательства.

С учетом характера и содержания можно выделить следующие правонарушения антимонопольного законодательства:

1. нарушения правового запрета;
2. неисполнение возложенных обязанностей;
3. злоупотребление субъективным правом;
4. превышение компетенции.

Значительную группу составляют нарушения правового запрета. Закон о защите конкуренции выделяет несколько видов нарушений правового запрета. Это нарушения запрета: на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением; ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов; ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих эти функции, а также государственных внебюджетных фондов, Банка России; недобросовестную конкуренцию.

Вторую группу образуют правонарушения, вызванные неисполнением возложенных обязанностей. По субъектному составу данная группа правонарушений неоднородна. Сюда входят хозяйствующие субъекты, органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы или организации, осуществляющие управленческие функции, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, антимонопольный орган, юридические и физические лица.

Например, в силу ст. 25 Закона о защите конкуренции указанные субъекты, органы и организации, юридические и физические лица обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции. В соответствии со ст. 26 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан соблюдать коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайны.

Злоупотребление субъективным правом — самостоятельный вид правонарушения. В свою очередь, злоупотребление монопольным положением также является видом правонарушения. Возникает вопрос о соотношении рассматриваемых понятий. Прежде всего, отметим, что с точки зрения Гражданского кодекса (ст. 10) «злоупотребление субъективными правами» — это гражданско-правовая категория. Вместе с тем злоупотреблять можно не только гражданскими правами, но и публичными. Следовательно, понятие «злоупотребление субъективным правом» имеет межотраслевой характер и используется в публичном и частном, материальном и процессуальном праве.

Это принципиальное положение получило закрепление в п. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В то же время гражданско-правовая категория «злоупотребление субъективным правом» применяется как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере. В сфере публично-правовых отношений, основанных на власти и подчинения, последствия осуществления гражданских прав носят обычно опосредованный характер.

При сопоставлении понятий «злоупотребление доминирующим положением» и «злоупотребление субъективными гражданскими правами» (ст. 10 ГК) наблюдается их несовпадение, что обусловлено экономическим содержанием термина «доминирующее положение», предполагающего возможность проявления злоупотреблений в форме «обычных» правонарушений, ответственность за совершение которых носит публично-правовой характер. Поэтому использование термина «злоупотребление» по отношению к рассматриваемым правонарушениям весьма условно. Соответственно далеко не все противоправные действия, перечисленные в ст. 10 Закона о защите конкуренции, являются злоупотребление правом. Здесь нужен взвешенный, индивидуальный подход.

Данный вывод является принципиальным, поскольку позволяет объяснить установление в законодательном порядке мер публично-правовой (административной, уголовной) ответственности за совершение правонарушений, представляющих собой злоупотребление хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на товарных рынках.

Превышение компетенции — следующий вид правонарушений антимонопольного законодательства. Например, ФАС России не вправе передавать (делегировать) территориальным органам полномочия, которые выходят за пределы компетенции самого федерального антимонопольного органа.

Иными словами, любой выход ФАС России, ее территориальных органов за установленные Законом о защите конкуренции, другими федеральными законами, Положением о федеральной антимонопольной службе, Положением о территориальном органе федеральной антимонопольной службе пределы следует рассматривать как превышение компетенции со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Исходя из общей и видовой характеристики правонарушения антимонопольного законодательства, можно сделать вывод о том, что законодательством установлена административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Далее, анализируя положения законодательства в данной сфере правонарушений, необходимо отметить, что законодатель часто использует термин «ответственность» для обозначения явлений, которые таковыми не являются. Поэтому следует различать в теоретическом и практическом плане понятия «ответственность» и «санкция». Понятие «санкции» шире понятия «меры ответственности» и включает также меры защиты.

В свою очередь, меры ответственности характеризуются лишением правонарушителя прав без получения каких-либо выгод и компенсаций. Причем для юридической ответственности важным признаком является указание не только на наступление неблагоприятных последствий, но и на применение к виновному лицу иных мер государственно- правового принуждения.

Теперь более подробно рассмотрим отдельные виды правовых санкций применительно к правонарушениям антимонопольного законодательства. Начнем с административно-правовых санкций, которые можно классифицировать по различным критериям. По содержанию они подразделяются на имущественные и неимущественные (организационные). К имущественным санкциям относится, например, административный штраф.

По целям (функциям) их можно сгруппировать в санкции: наказания, пресечения, восстановления и обеспечения. Так, административный штраф представляет собой и меру административной ответственности, и санкцию наказания за правонарушение. Предписания антимонопольного органа о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам, недобросовестной конкуренции являются санкциями пресечения. Предписания о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, относятся к санкциям восстановления.

И, наконец, предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, можно рассматривать в качестве санкции (меры) обеспечения.

К пресекательным санкциям следует отнести выдаваемые государственным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, иным органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений за аналогичные нарушения законодательства.

В последнем случае сохраняется административно-правовая природа применяемой санкции, поскольку здесь речь идет о соглашениях, на которые не распространяется режим гражданско-правовых сделок. Не случайно законодатель использует в тексте Закона о защите конкуренции слова «прекращение соглашения» вместо привычного понятия — «расторжение договора». Равным образом это относится и к случаям прекращения или изменения согласованных действий.

В литературе данная точка зрения на классификацию административно-правовых санкций разделяется далеко не всеми учеными. Среди представителей административного права распространенным является мнение, согласно которому все меры административно-правового принуждения подразделяются на три группы: меры взыскания, меры пресечения и меры предупреждения.

Так, В. Д. Ардашкин, критикуя позицию Д. Н. Бахраха, утверждает, что восстановительных мер в административном праве нет и быть не может, а есть меры пресечения. Как правило, критика сторонников концепции «восстановительных санкций» сводится к тому (кроме указаний на некоторые неудачные примеры), что восстановление присуще гражданскому праву, регулирующему отношения, построенные на эквивалентно-возмездном принципе, тогда как административно-правовым отношениям эти признаки не свойственны.

Такое утверждение не бесспорно. Восстановительные санкции (меры) применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей.

К. Ю. Тотьев подразделяет все административно-правовые санкции на две большие группы: пресекательные санкции и меры административной ответственности. В состав первой группы входят не только санкции пресечения (в узком смысле слова), но и восстановительные санкции, а также санкции обеспечения (например, предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции). Такой подход к классификации административно-правовых санкций, на наш взгляд, не учитывает деление названных санкций по целям (функциям).

Административный штраф — мера административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. Надо обратить внимание на то, что в настоящее время административная ответственность (равно и иные административно-правовые санкции) за нарушение требований антимонопольного законодательства закреплена в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП). Причем Кодекс не содержит специальной главы, посвященной административной ответственности за рассматриваемые правонарушения.

Составы административных правонарушений, имеющие отношение к нарушениям антимонопольного законодательства, в основном сосредоточены в гл. 14 КоАП «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности». Так, в силу ст. 14.3 нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе (ненадлежащая реклама или отказ от контррекламы) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 руб.; на должностных лиц — от 4000 до 5000 руб.; на юридических лиц — от 40 000 до 50 000 руб.

За нарушение порядка ценообразования (завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и др.) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и др.), завышение или занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и др.), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов), иное нарушение установленного порядка ценообразования) предусмотрена административная ответственность в форме административного штрафа по правилам ст. 14.6 КоАП.

За нарушение иных прав потребителей, связанных с получением необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы, виновные должностные лица и юридические лица несут административную ответственность (ст. 14.8 КоАП).

Статьей 14.9 КоАП установлена административная ответственность (штраф) за действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т. е. за недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы России в размере от 4000 до 5000 руб.

В соответствии со ст. 14.10 КоАП незаконное использование чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Кроме административного штрафа к виновным лицам применяются конфискация предметов, содержащих незаконное воспроизведение товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара. В данном случае виновное лицо лишается собственного имущества (предметов) без получения каких-либо выгод и компенсаций, а потому конфискация есть мера административного наказания, т. е. мера административной ответственности.

В гл. 19 КоАП помещены отдельные составы административных правонарушений против порядка управления, за которые установлена административная ответственность. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц, юридических лиц.

Пунктом 2 ст. 19.5 КоАП предусмотрен более повышенный размер административного штрафа за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального антимонопольного органа, его территориального органа. Специальный размер административного штрафа установлен за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа регулирования естественных монополий, его территориального органа (п. 3 ст. 19.5).

В связи с этим особого внимания заслуживает правило ст. 19.8 КоАП об административной ответственности (наложении штрафа) граждан, должностных лиц, юридических лиц за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы или органы регулирования естественных монополий. Размер административного штрафа дифференцируются с учетом степени общественной опасности совершаемого административного правонарушения (п. 1, 2 ст. 19.8 КоАП).

Гражданско-правовые санкции за нарушение антимонопольного законодательства — следующая (немногочисленная) группа санкций. Прежде всего надо отметить, что указанные санкции можно подразделить на две группы: меры защиты субъективных гражданских прав и меры гражданско-правовой ответственности.

В числе первой группы следует назвать:

1. признание недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ;
2. признание недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;
3. признание торгов недействительными.

К второй группе относится такая форма ответственности, как возмещение убытков.

Спорной является природа предписаний антимонопольного органа об обязательном заключении договора, изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными (ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Существует две противоположные точки зрения: одни ученые указанные предписания относят к актам административно-правового принуждения; другие — к способам защиты гражданских прав в административном порядке.

В связи с этим отметим ряд принципиальных положений.

1. Предписание антимонопольного органа (несмотря на отсутствие легального определения) можно рассматривать в качестве и документа (наряду с другими аналогичными документами), и индивидуального юрисдикционного акта.

2. В силу п. 2 ст. 11 ГК допускается защита гражданских прав в административном порядке в случаях, предусмотренных законом. В рассматриваемом случае гражданские права и частные интересы конкретных хозяйствующих субъектов защищаются именно в административном порядке. При этом используются средства (способы) из арсенала гражданско-правовой защиты (ст. 12 ГК). Даже с позиции формальной логики едва ли можно утверждать, что предписание выходит за рамки способа защиты нарушенных гражданских прав. Предписание и способ защиты гражданских прав — это разнопорядковые понятия. У каждого из названных явлений свой правовой режим. Поэтому указанные понятия — не только не совпадающие по объему, но и не перекрещивающиеся.

3. В соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции предписания о заключении договоров, об изменении или о расторжении договоров применяются в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией.

Следовательно, гражданско-правовые санкции за нарушение антимонопольного законодательства могут применяться как по решению суда, так и на основании предписания антимонопольного органа. В первом случае иск (заявление) вправе предъявить и сам антимонопольный орган, и хозяйствующий субъект, права которого нарушены, если иное не предусмотрено законом.

В частности, за систематическое осуществление монополистической деятельности, занимающей доминирующее положение, коммерческой организацией, а также некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, суд по иску антимонопольного органа (в отношении кредитной организации по иску антимонопольного органа по согласованию с Центральным банком РФ) вправе принять решение о принудительном разделении таких организаций либо решение о выделении из их состава одной или нескольких организаций.

Созданные в результате принудительного разделения организации не могут входить в одну группу лиц (п. 1 ст. 38 Закона о защите конкуренции). Правило п. 1 ст. 38 соответствует норме п. 2 ст. 57 ГК. Во втором случае гражданско-правовые санкции реализуются в административном порядке по решению антимонопольного органа.

Уголовно-правовые санкции за нарушение антимонопольного законодательства представлены в основном в гл. 22 УК. За уголовно-правовые деяния виновные лица наказываются либо штрафом, либо арестом, либо лишением свободы. За отдельные составы преступлений закон устанавливает комбинированное сочетание мер уголовной ответственности.

Так, за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба, виновные лица наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет (ч. 1 ст. 178 УК).

Те же деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору, наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до пяти лет (ч. 2 ст. 178).

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, совершенные с применением насилия или с угрозой его применения, а равно с уничтожением или повреждением чужого имущества либо с угрозой его уничтожения или повреждения, при отсутствии признаков вымогательства, либо организованной группой, наказываются лишением свободы на срок от трех до семи лет со штрафом в размере до 1 млн. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового.

При этом крупным ущербом в названной статье Кодекса признается ущерб, сумма которого превышает 1 млн. руб.